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Rechtsentwicklungshilfe und Rechtsformen

Autor:  |  Frühjahr 2001

Ein bißchen ist es so wie bei der alten Frage, was zuerst da war: Huhn oder Ei, Ei oder Huhn. Keiner scheint das so recht zu wissen, und vielleicht ist es auch müßig, sich im Falle von Huhn und Ei den Kopf darüber zu zerbrechen, solange beides da ist. Die Existenz von Rechtsstaatlichkeit und Entwicklung hingegen ist an vielen Flecken dieser Erde längst nicht so selbstverständlich wie die von Huhn und Ei. Da lohnt sich die Überlegung, was Voraussetzung wofür ist, schon eher. Entwicklungshilfe hat sich lange Zeit überwiegend auf wirtschaftliche Förderung konzentriert und darauf gehofft, daß „alles andere” dann schon nachfolgen würde, mit mäßigem, weil in aller Regel nur vorübergehendem Erfolg. Für eine erfolgreiche und dauerhafte demokratische, soziale und wirtschaftliche Entwicklung von Staaten ist zweifellos Rechtsstaatlichkeit eine unabdingbare Voraussetzung. Ohne Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit, ohne Beachtung der menschenrechtlichen Mindeststandards, ohne Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen ist auch an wirtschaftliches Fortkommen nicht zu denken. Ohne die angemessenen Rahmenbedingungen verlaufen alle rein ökonomischen Bemühungen im Sand. Unzählige Beispiele für dieses Phänomen sind nicht nur, aber auch aus Lateinamerika bekannt. Ungünstige rechtliche Rahmenbedingungen, mit anderen Worten Mängel im Rechtssystem, blockieren den sozialen und wirtschaftlichen Entwicklungsprozeß und sind im schlimmsten Fall für dessen Scheitern verantwortlich.

Doch wie schlecht ist es wirklich um die Justiz in Lateinamerika bestellt? Man könnte sich die lateinamerikanische Ausführung der Justitia ob der trostlosen Lage schon manchmal als alte gebrechliche Dame vorstellen, die mit gekrümmten Rückgrad im Rollstuhl sitzt, deren Waage schief hängt, da eine der Waagschalen bis zum Rande mit Banknoten gefüllt ist. Das Schwert der Justicia latina ist stumpf und verrostet, ihre Augenbinde verrutscht. Die Dame selbst schielt mit dem einem Auge, auf dem anderen ist sie gar blind. Das Bild dürfte wohl zutreffend sein, zumindest, wenn man den Ruf der Justiz Lateinamerikas zugrunde legt. Wie Studien belegen, hat sie in Kreisen der Bevölkerung ein denkbar schlechtes Image. In ganz Lateinamerika sind etwa 65% der Bevölkerung mit ihrer Demokratie unzufrieden, wobei es einige wenige „Vorzeige”-Länder wie Uruguay und Costa Rica sind, die diesen Schnitt verschönern. In den meisten anderen Ländern übersteigt der Unzufriedenheitsquotient mühelos die Marke von 70% und mehr. An die Gleichheit vor dem Gesetz glauben selbst in Uruguay nur 45% der Bevölkerung. Dennoch liegt das kleine Land im Fahrwasser der Kolosse Argentinien und Brasilien damit einsam an der Spitze. Die Nachbarn selbst präsentieren sich mit Quoten von 90% bzw. 87%, ihnen folgen Ecuador und Bolivien mit je 82%. Völlig unverdient ereilt dieser Ruf die lateinamerikanische Justiz nicht. Sie leidet an mehreren Krankheiten gleichzeitig, deren wesentliches Symptom, nämlich fehlende Gerechtigkeit, die Bevölkerung ihres Vertrauens in die Justiz und damit letztlich den Staat seiner Legitimation beraubt. Daß dies wiederum dem in einigen Ländern noch in den Kinderschuhen steckenden Demokratisierungsprozeß nicht gut tut, kann man sich ausmalen. Verdenken kann man den Menschen ihr fehlendes Vertrauen nicht. So überrascht nicht, daß gerade in Argentinien so gut wie keiner an die Gleichheit vor dem Gesetz glaubt, wurde während und nach der Militärdiktatur doch konsequent die Straffreiheit der Mächtigen, insbesondere des Militärs, selbst bei offenkundigen Gesetzesübertretungen verteidigt. Neben dieser faktischen Straflosigkeit, die in anderen Ländern Lateinamerikas gleichfalls praktiziert wird, sind die Defizite des lateinamerikanischen Justizwesens vor allem in einer unzureichenden Gewaltenteilung, der fehlenden Transparenz der Justiz für den Bürger und weit verbreiteter Korruption zu suchen. Für fast alle Länder Lateinamerikas ist charakteristisch, daß die Exekutive den größten Teil der Macht auf sich konzentriert und die anderen Gewalten dominiert. Dies hat folgenschwere Auswirkungen auf das Justizwesen, da die Exekutive ihre Macht vor allem dazu einsetzt, eine unabhängige Justiz zu verhindern. Die Mittel zur Erreichung dieses Zieles sind weit gefächert und reichen von der Besetzung der Richterstellen mit politisch „gleichgeschalteten” Richtern über die Einflußnahme auf richterliche Entscheidungen durch ein der Exekutive zugeordnetes Ministerio Publico (Staatsanwaltschaft) bis zur fehlenden persönlichen Unabhängigkeit der Richter. Diese werden häufig nur auf Zeit ernannt, wodurch die rasche Ausschaltung unliebsamer Richter gewährleistet ist. Gelegentlich wird auch nicht davor zurückgeschreckt, den Richtern ihre Entscheidungsfindung durch Drohung und Erpressung „zu erleichtern”. Eine überaus schlechte Bezahlung der Richter macht diese für (erwünschte) Bestechung anfallig. So gibt beispielsweise Peru nur 0,6% seiner öffentlichen Ausgaben für das Justizwesen aus, Chile 0,77%, Kolumbien 1,5%. Costa Rica ist auch hier Spitzenreiter und investiert immerhin 5,2% der Ausgaben in die Justiz. Eine stark hierarchische Justizverwaltung führt zu alledem zu einer internen Abhängigkeit der Richter.

Ein weiteres Problem der lateinamerikanischen Justiz liegt darin, daß der Mehrheit der Bevölkerung der Zugang zu ihr weitgehend verschlossen bleibt. Wer in den meisten Ländern Lateinamerikas zum Beispiel einen Zivilprozeß führen möchte, braucht vor allem eines: viel Geld. Die Einschaltung eines privaten Anwaltes ist teuer, aber meist obligatorisch. Die Justizgewohnheiten ändern sich von Gericht zu Gericht, an Rechtssicherheit ist nicht im entferntesten zu denken. Verfahren werden verschleppt, weil sich die Justizverwaltung mehr auf die Verwaltung von Akten als auf die Schlichtung sozialer Konflikte konzentriert. Vielfach wird versucht, Prozesse schriftlich abzuwickeln. Die Parteien des Rechtsstreites bekommen sich unter Umständen also nie zu Gesicht. Der Sinn und die große gesellschaftliche Errungenschaft des Zivilrechts, Konflikte friedlich zu lösen, werden auf diese Weise weitgehend untergraben. Die Justiz ist aber auch tatsächlich und im wahrsten Sinne des Wortes schwer erreichbar. Gerade in ländlichen Bereichen glänzt die Justiz durch Abwesenheit. Dort sind oft weder Gerichte noch Staatsanwaltschaften ansässig.

In vielen Ländern Lateinamerikas werden richterliche Aufgaben darüber hinaus durch ungeschultes Personal ausgeführt. Die meisten Rechtsordnungen sind bis heute den alten, aus der Kolonialzeit tradierten Strukturen verhaftet und der zunehmenden Komplexität des städtischen Lebens sowie den politischen und wirtschaftlichen Aktivitäten nicht mehr gewachsen. Übertriebener Formalismus sowie eine schwerfällige Bürokratie lahmen sämtliche Verfahren. Kurz gesagt, es gilt die Vorherrschaft der Prozedur gegenüber dem realen Problem. Daraus ist im Laufe der Zeit eine Rechtskultur entstanden, die sich vor allen Dingen durch eine formalistische Justizverwaltung und Herangehensweise an die eigentlichen juristischen Probleme hervortut. Diese Mißstände durchdringen nicht nur das gesamte Justizwesen, sondern leider auch die universitäre Ausbildung, die sich weniger auf die Förderung analytischer und entwickelnder Fähigkeiten als auf die reine Vermittlung des Gesetzes textes konzentriert.

Die Erkenntnis, daß Rechtsstaatlichkeit eine der wenigen nationalen Ressourcen ist, deren Verfügbarkeit nicht vom Zufall abhängt, ist mittlerweile auch bis ins ökonomisch und menschenrechtlich des öfteren arg in Mitleidenschaft gezogene Lateinamerika durchgedrungen. Seit Ende der 70er Jahre werden daher in den meisten Ländern im Zuge der Demokratisierung Justizreformen angestrengt. Zwecks ihrer Planung und Durchführung ersucht man nicht selten im Ausland um Rat und tatsächliche Hilfe. Es wird mit anderen Worten um Entwicklungshilfe im juristischen Bereich, also um Rechtsentwicklungshilfe, gebeten. Vorausgeschickt sei an dieser Stelle, daß die Bemühungen der herbeigerufenen (und manchmal selbst ernannten) Helfer ganz gewiß nicht von Uneigennützigkeit geprägt sind. Von den anvisierten Verbesserungen verspricht man sich nicht zuletzt für sich und seine eigene Tasche einiges. Entwicklungsländer sind in erster Linie potentielle Märkte, die es investitionssicher zu machen gilt. Gleichwohl sollte dies dem Verdienst der Entwicklungshilfe keinen Abbruch tun. Doch worin besteht Rechtsentwicklungshilfe überhaupt und wo liegen ihre Grenzen? Man könnte meinen, der Export der modernsten und funktionellsten Rechtswissenschaft bringe das Land, welches dieses System übernimmt, der Gerechtigkeit automatisch ein Stück näher. Dies ist und bleibt reine Theorie. Mal abgesehen von dem ewigen Streit, welchem Rechtswesen denn nun das Attribut des modernsten und funktionellsten gebührt (wobei die meisten Juristen potentieller „Geberländer” aufgrund ihrer eigenen Verhaftung wohl in der Regel die eigene Rechtsordnung nennen würden), besteht das primäre Problem der Entwicklungs- und Schwellenländer ja darin, daß das Gesetzeswerk zwar da ist, jedoch mit der Gesetzesrealität nicht übereinstimmt. Dies gilt auch und vor allem für die Verwirklichung der verfassungsmäßig garantierten Rechte. Jedes der lateinamerikanischen Länder hatte sich nach seiner Unabhängigkeit eine mehr oder wenige demokratisch-liberale Verfassung gegeben. In Lateinamerika waren diese jedoch anders als in Europa und den USA nicht Ausfluß einer geschichtlich gewachsenen Realität, sondern gewissermaßen ein theoretisches Gerüst, das den Gepflogenheiten der Moderne entsprechen sollte, mit der Realität aber wenig zu tun hatte. Octavio Paz hat diesen Zustand einmal als eine „verfassungsmäßig installierte politische Lüge” bezeichnet. Es ist kein Geheimnis, daß sich die Verwirklichung eines Rechtsstaates nicht losgelöst von seinem sozialen und geschichtlichen Umfeld vollziehen kann. Die Übertragung eines vollständigen und fertigen Rechtssystems in eine fremde Realität ist zwangsläufig zum Scheitern verurteilt. Dies gilt sogar für die Übertragung einzelner Rechtsinstitute, wenn diese von Bedingungen ausgehen, die in dem betreffenden Land nicht vorhanden sind. Selbst eine erfolgreiche Rezeption von Rechtssätzen kann nur eine positive Entwicklung in Gang setzen, sie im besten Fall beschleunigen.

Eine wichtige Komponente der Rechtsentwicklung und damit ein Feld für Rechtsentwicklungshilfe ist die Rechtsvergleichung, derer sich alle Staaten, ob Industrie- oder Entwicklungsländer, seit jeher bedienen. Als anerkannte Quelle von Rechtsentwicklung ist die Rechtsvergleichung fester Bestandteil der juristischen Lehre. So war es vor allem die erste geschriebene Verfassung der Vereinigten Staaten vom Amerika aus dem Jahre 1786, aber auch die französische Verfassung von 1791, welche die Verfassungsgebung rund um den Erdball prägten. Venezuela war der erste Staat Lateinamerikas, der sich 1811 eine Verfassung nach Vorbild der nordamerikanischen gab. Bis heute ist die Rechtsvergleichung in Lateinamerika wichtiger Bestandteil der Rechtsfindung. So griff das guatemaltekische Verfassungsgericht in einer Entscheidung zur Aktivlegitimation des Ombudsmannes (seines Zeichens durch Rechtsvergleichung in die Verfassung des Landes aufgenommen) in Ermangelung eigener Erfahrungen auf ausländische Doktrinen zurück. Ausländische Rechtsbücher, darunter eine Vielzahl von deutschen, werden übersetzt und dienen dem rechtswissenschaftlichen Austausch. Sie sind, wenn man so will, ein Bestandteil von Rechtsentwicklungshilfe und stellen das fremde Rechtssystems zunächst einmal vor. Das Interesse an vor allem deutscher Doktrin ist in Lateinamerika groß und willkommene Alternative zur nordamerikanischen.

Neben der zunächst rein theoretischen Rechtsvergleichung besteht Rechtsentwicklungshilfe natürlich auch in der Durchführung konkreter Projekte. Diese lassen sich im wesentlichen in vier Gruppen aufteilen. Dabei ist die erste eigentlich eher der Demokratisierungshilfe und der Förderung einer Zivilgesellschaft als der Rechtsentwicklungshilfe im technischen Sinne zuzurechnen. Es geht bei diesen Projekten um den Aufbau und die Unterstützung sogenannter pressure groups. Als solche werden die gesellschaftlichen Gruppen eines Landes bezeichnet, die Druck auf die Regierungen in Richtung Aufbau eines demokratischen und rechtsstaatlichen Staatswesens ausüben. Die Projekte der zweiten Gruppe helfen beim Aufbau bzw. der Reform einer formellen Rechtsordnung. Projekte der dritten Gruppe kümmern sich um die Unterstützung des Verwaltungs- und Justizapparates, um so die Anwendung der bestehenden Gesetze zu fördern. Projekte dieser dritten Gruppe umfassen neben dem Aufbau von Gerichten auch die Juristenausbildung sowie die Veröffentlichung und Verbreitung von Gesetzestexten. Die Projekte der vierten Gruppe schließlich lassen sich im weitesten Sinn mit dem Begriff der Rechtsberatung umschreiben und widmen sich der Schaffung und Unterhaltung von Rechtsberatungs- und Menschenrechtszentren. Dadurch soll vor allem den Randgruppen in der Bevölkerung der Zugang zur Justiz eröffnet werden. Rechtsentwicklungshilfe wird nicht nur von staatlicher Seite betrieben, sondern auch von Organisationen der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) sowie von zahlreichen Nichtregierungsorganisationen, politischen Stiftungen und den Kirchen, die traditionell gute Beziehungen zur Bevölkerung pflegen. Staatliche Hilfe bezieht sich meist auf die Beratung der Regierungen bei der Gesetzgebung und in der Verwaltung. Die nichtstaatlichen Stellen bemühen sich daneben um den Aufbau gesellschaftlicher Strukturen und der individuellen Rechtsberatung.
Die Hindernisse, auf die Rechtsentwicklungshilfe trifft und welche die Wissenschaft oft nicht zu überwinden vermag, sind mindestens genauso zahlreich wie die schon ohnehin bestehenden Defizite. Sie reichen von ethnischer Zerklüftung und konkurrierenden Rechtssystemen innerhalb eines Staates bis zur Instrumentalisierung von Recht durch bestimmte Machtgruppen, Korruption und zu wirtschaftlichem Elend. Etliche Reformprojekte scheitern darüber hinaus durch Sabotage, sei sie beabsichtigt oder unbeabsichtigt. Das bewußt herbeigeführte Scheitern von Reformen wird nicht selten durch jene verursacht, die selbst um Rechtsentwicklungshilfe gebeten haben und offiziell für Reformen eintreten. Denn diese Personen sind nicht immer an der Veränderung des Status quo wirklich interessiert. Fehlender Reformwille ist jedoch in der Regel unpopulär, weshalb er nicht öffentlich geäußert wird. Vielmehr wird hinter den Kulissen gegen die Reformen intrigiert und deren Inoperabilität durch kleine, aber entscheidende Veränderungen oder aber gezielt gestreute Fehlinformationen herbeigeführt.

Ein eindrückliches Beispiel für ein auf diese Weise gescheitertes Projekt ist die Reform der Verfassunsgerichtsbarkeit in Peru aus dem Jahre 1993. Vor dem Pusch Alberto Fujimoris am 5. April 1992 gab es verschiedene Ansätze zur Reform des 1979 eingeführten Verfassungsgerichtes (Tribunal de Garantias Constitucionales -TGC). Fujimori löste das Gericht kurzerhand auf, nachdem es eine Entscheidung gefällt hatte, die ihm nicht paßte. Offiziell ließ er das Gericht fortbestehen, suspendierte jedoch alle Richter vom Richteramt. Der internationale Druck zwang Fujimori zwar, die Demokratie zumindest institutionell wiederherzustellen und für den 30. Dezember 1992 eine Verfassunggebende Versammlung einzuberufen. Aber Fujimori nutzte nicht nur die wenigen Monate zwischen Putsch und Verfassunggebender Versammlung dazu, 748 (!) Gesetzesdekrete zu erlassen, es gelang ihm außerdem, in der neuen Verfassung von 1993 die präsidentialen Machtbefugnisse, also seine eigenen, stark auszubauen. Er setzte insbesondere die Möglichkeit der bisher ausgeschlossenen Wiederwahl des Präsidenten durch. Die Kompetenzen des Verfassungsgerichtes wurden in der Verfassung zwar formell erweitert, seine neu gewonnene Macht büßte das Gericht aber gleichzeitig durch ein vom Fujimorikontrollierten Parlament mit einfacher Mehrheit beschlossenen Verfassungsgerichtsgesetz ein. Das Gesetz verlangt bei Entscheidungen über die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes im Rahmen einer konzentrierten Verfassungskontrolle, bei der das Urteil inter omnes, das heißt allgemein verbindlich gilt, eine Mehrheit von sechs von sieben Stimmen. Fujimori hatte als Präsident des Landes das Vorschlagsrecht für zwei Richter und konnte auf diese Weise diese wichtigste Kompetenz des Verfassungsgerichts kontrollieren. Der Diktator Fujimori zeigte auch keine Bereitwilligkeit, sich dem Spruch des Gerichtes in eigenen Angelegenheiten zu fügen. Um seine dritte Wiederwahl zu sichern, erließ das Parlament ein „Gesetz zur verbindlichen (!) Interpretation der Verfassung”. Die Interpretation bestand darin, Fujimori die Möglichkeit der Wiederwahl mit dem Argument einzuräumen, daß er seit Geltung der Verfassung von 1993 bisher ja nur einmal gewählt worden war. Die erste, vor 1993 liegende Amtszeit, könne also nicht angerechnet werden. Im Rahmen einer diffusen Verfassungskontrolle, bei der das Urteil inter partes, das heißt nur zwischen den Parteien gilt, und für die lediglich die einfache Mehrheit der Richterstimmen notwendig ist, erklärte das Gericht das „Gesetz zur verbindlichen Interpretation der Verfassung” für auf den Bürger Fujimori unanwendbar. Dieser dachte jedoch nicht im entferntesten daran, dieses Urteil anzunehmen. Auf sein Betreiben wurden drei der Richter angeklagt und des Amtes enthoben. Das Ergebnis von Fujimoris Wiederwahlbestrebungen für eine dritte Amtszeit und seine Methoden im „Wahlkampf’ gegen den Oppositionspolitiker Toledo sind hinlänglich bekannt.

Unbeabsichtigtes Scheitern von Reformprojekten ist oft auf fehler- oder bruchstückhafte Übernahme eines Rechtsinstitutes zurückzuführen. Nicht selten ist das Bruchstückhafte Endprodukt eines Kompromißzwanges. Ein Beispiel hierfür findet sich in Ecuador. Der Andenstaat reformierte seine Verfassungsgerichtsbarkeit 1992. Bis dahin war Ecuador das einzige Land in Lateinamerika, das eine abschließende Verfassungskontrolle von Gesetzen durch das Verfassungsgericht ablehnte. Auch die Besetzung des höchsten Gerichtes im Lande folgte eigenen Regeln. Wer bis 1992 in Ecuador Richter am Verfassungsgerichtes werden wollte, mußte noch nicht einmal Jurist sein. Die Richter wurden direkt mit 2/3 Mehrheit vom Parlament gewählt. Die Defizite dieser schwachen Verfassungsgerichtsbarkeit sollten mit der Reform von 1992 behoben werden. Der gute Wille stieß alsbald an seine Grenzen. So standen sich in der Diskussion zwei Modelle unversöhnlich gegenüber: Die einen plädierten dafür, die Verfassungsgerichtsbarkeit beim Obersten Gerichtshof zu konzentrieren. Die anderen wollten das bestehende Verfassungsgericht reformieren und ihm allein die Kompetenz zur Überprüfung von Gesetzen verleihen. Ein weiterer wunder Punkt waren die Wahlmodalitäten für die Verfassungsrichter. Gemäß der Aufgabe, die ihnen übertragen werden sollte, sollten die zum Einsatz kommenden Richter vor allem unabhängig und unvoreingenommen sein und keinesfalls Interessenvertreter bestimmter gesellschaftlicher Gruppen. Dies scheiterte jedoch am Protest eben dieser Gruppen, insbesondere der Gewerkschaften. Diese waren sich wohl der Rolle eines Verfassungsgerichtes als unabhängiger und objektiver Wächter der Verfassung nicht ganz im klaren, als sie sich das Vorschlagsrecht für zumindest einen Richter sichern wollten. Sie aber waren der Überzeugung, nur so die Rechte der Arbeitnehmer schützen zu können. Die Reform in Ecuador endete, wie sollte es anders sein, in einem Kompromiß, der das ursprünglich gesetzte Ziel deutlich verfehlte. Man schuf ein schwaches Verfassungsgericht und daneben einen in letzter Instanz entscheidenden Verfassungssenat am Obersten Gerichtshof. Die neun Verfassungsrichter werden in Ecuador nun vom Kongreß aus verschiedenen Vorschlagslisten gewählt. Zwei Richter aus einer vom Präsidenten vorgeschlagenen Liste, zwei aus einer Liste des Obersten Gerichtshofes und je einer aus Listen der Bürgermeister und Provinzpräfekten, der Gewerkschaften, der Wirtschaftskammern und der Organisationen der indigenen Bevölkerung. Trotz alledem gilt das Beispiel der Reform der ecuadorianischen Verfassungsgerichtsbarkeit zumindest als Teilerfolg. Durch eine weitere Reform 1996/97 konnten einige der Mängel beseitigt werden. Der richtige Weg scheint also eingeschlagen.


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