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Das Ölexperiment
Eine Einführung in die venezolanische Wirtschaft von 1959 bis 1997

Autor:  |  Winter 1997

Venezuela stellt eines der größten Rätsel Lateinamerikas dar. Bis vor kurzem betrachtete man es als eine Erfolgsgeschichte der Region, aber jetzt wird es als ein instabiles Land mit einer andauernden wirtschaftlichen und politischen Krise bezeichnet. Es besitzt die nachweislich größten Rohölreserven der westlichen Hemisphäre, außerdem reichlich Erdgas, billige hydroelektrische Energie und substantielle Gold-, Kohle-, Eisenerz-, Bauxit- und wichtige Mineralvorkommen. Es hat eine gute Infrastruktur und eine moderne industrielle Grundlage, und in den frühen 1990er Jahren gehörte seine Wirtschaft zu den weltweit am schnellsten wachsenden. Außerdem gilt das Land als eine der beständigsten Demokratien der Region, da es seit 1959 von gewählten Regierungen beherrscht wird. Doch seit den frühen 1990er Jahren ist es politisch unbeständig. 1992 wurde es von zwei Putschversuchen erschüttert und zwischen 1993 und 1994 erlebte es drei Präsidenten. Diese Erfahrung bestätigte die verbreitete Meinung über ein Land voll brodelnder politischer, wirtschaftlicher und militärischer Unzufriedenheit und mit einer instabilen Gesellschaft, die jeden Moment überkochen kann. Jedoch sind seine Probleme die am leichtesten beherrschbaren des Kontinents und könnten, mit etwas Anstrengung und Vision, einfach gelöst werden. Dieser Aufsatz ist eine kurze Einführung in die venezolanische Wirtschaft seit der Errichtung der Demokratie 1959. Für die meisten Leute reduziert sich das heutige Venezuela auf das Erdöl, das seine Wirtschaft dominiert. Es stellt 80% seiner gesamten Exporteinnahmen, 50% der Regierungseinkünfte und 25% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) von 1996. Seit den 1970er Jahren war die venezolanische Regierung fast vollständig von den Einkünften aus der Erdölindustrie, dem wichtigsten Industriezweig des Landes, abhängig. Der beschleunigte Modernisierungsprozess, welcher in den 1970er Jahren stattfand und dem Land das höchste pro-Kopf-BIP in Lateinamerika gab, war nicht etwa das Ergebnis einer Produktivitätssteigerung, sondern einzig den unerwarteten Einkünften durch eine schnelle und politisch bedingte Ölpreissteigerung zu verdanken. Die überragende Bedeutung der Öleinnahmen, welche schnelles Geld bedeuten und zu einem Ersatz für andere Einkommen statt zu deren Ergänzung werden und der Regierung ein bequemes Steueraufkommen verschaffen, macht Venezuela anfällig für die „holländische Krankheit”. Der staatliche Charakter der Öleinkünfte in Venezuela und deren direkte Beziehung zum wirtschaftlichen Wachstum verleiht dem Staat eine sehr starke Position im Vergleich zum privaten Sektor. Die hohen Subventionen für die meisten Konsumprodukte, die der Staat bis 1989 gewährte, wurden durch Öleinnahmen finanziert. Vom Transfer der Öleinkünfte in private Hände profitieren einige Sektoren mehr als andere. Die staatliche Ausschüttung der Öleinnahmen ist ein Transfer von der Regierung zum Volk, der auf keinerlei produktiven Anstrengungen des Landes als Gesamtheit basiert.

Die Fundamente der Demokratie

Die Wirtschaft wuchs während der Diktatur von Pérez Jiménez von 1950-57 um 9,4% pro Jahr, genau wie der Ölsektor, der 98% der Exporte darstelle, aber nur 3% der Arbeitskräfte beschäftigte. Die Expansion der Industrie, des Baugewerbes, des Textil- und des Energiesektors war eng mit den Ergebnissen der Erdölindustrie verbunden. Ölrenten, zusammen mit dem Einkommen aus dem Verkauf neuer Konzessionen, wurden als Möglichkeit angesehen, das immer größer werdende Importvolumen zu finanzieren. Das Wirtschaftswachstum war zu diesem Zeitpunkt kapitalintensiv, begleitet von einer schnellen Verstädterung des Landes, wobei Caracas als erste venezolanische Stadt Mitte der 50er Jahre die Millionengrenze erreichte.

Als Rómulo Betancourt von der Demokratischen Aktion (AD) im Februar 1959 die Macht übernahm, erbte er ein zahlungsunfähiges Land, das sich in einer die politische Stabilität bedrohenden Wirtschaftskrise befand. Die neue Regierung musste nicht nur mit der unmittelbaren Wirtschaftskrise fertig werden, sondern auch einen Konsens, durch den die einzelnen Entwicklungspolitiken definiert und umgesetzt werden konnten, formulieren. Die Betancourt-Regierung wollte die Ölrenten dazu nutzen, sowohl das Wirtschaftswachstum anzuregen als auch die Kluft zwischen Arm und Reich zu schließen. Die Ölrenten dienten dem Staat als Instrument der Entwicklung in einem Prozess kapitalistischer Akkumulation. Betancourt „säte das Erdöl aus”, indem er die Ölrenten in die Industrie investierte und somit die Abhängigkeit des Landes vom Import produzierter Güter verringerte. Hohe Zollschranken sollten die entstehenden Industrien schützen und die Ölrenten das nötige Kleingeld bereitstellen. Betancourts Regierung befürwortete die Schaffung neuer Industrien, um die Importsubstitution anzuregen und die bereits existierenden autonomen Institutionen zu stärken, die wie die Corporación Venezolana de Fomento und die Corporación Venezolana de Guyana die Aufgabe hatten, die riesige Region Guyana zu entwickeln. Das Modell erlitt während der ersten drei Jahre der Betancourt-Regierung allerdings einen Rückschlag, da sich das Land im Vergleich zur vorigen Dekade in Stagnation befand und ein BIP-Wachstum von nur 3,1% zwischen 1959 und 1961 aufweisen konnte.

Vom Boom zum Crash

Während der 1970er und 1980er Jahre führten die Regierungen eine staatliche Kontrolle der produktiven Bereiche der Wirtschaft durch. Sie stellten Wasser-, Elektrizitäts- und Telefonversorgung bereit, kontrollierten aber auch viele andere Sektoren durch staatliche Firmen, so zum Beispiel den Stahl- und Rohstoffsektor. Die Expansion dieser Bereiche war Teil eines mutigen Plans, die Ölrenten zu nutzen, um die unangezapften Bodenschätze zu entwickeln und die Importsubstitution und Selbstversorgung zu fördern.

Die Wirtschaft des Landes war in den frühen 1970er Jahren stabil, mit einer niedrigen Schuldendienstrate, die 1973 6,3% betrug. Durch die Ölpreisexplosion seit 1973 stiegen die Einkünfte der Zentralregierung 1974 um 265%, das Verhältnis der öffentlichen Ausgaben zum BIP erreichte 1978 40%. Die Investitionen im öffentlichen Sektor wuchsen zweieinhalb mal schneller als das BIP. Das Resultat der Ölpreisexplosion von 1973 war eine bedeutende Anstrengung der Regierung, die industrielle Entwicklung anzuregen. Der Plan zur Wirtschaftsentwicklung von Pérez, der Fünfte Nationalplan, rief zur Gründung von La Gran Venezuela auf und stellte großzügige Fonds zur Schaffung und/oder Expansion der Schwerindustrie bereit. Der öffentliche Sektor nahm einen wichtigen Stellenwert ein, da der Plan festlegte, dass die Produktionsaktivität des privaten Sektor in Richtung Importsubstitution gelenkt würde, während die Staatsfirmen die Rolle des Exports übernehmen sollten. Die Investitionen in den Staatskapitalismus waren größer und die Umsatzzeiträume länger als erwartet, was dazu führte, dass die Regierung, trotz der Steigerung der Ölrenten, riesige Kredite in der Größenordnung von 10 Billionen US-Dollar aufnehmen musste, um diese Großprojekte durchzuführen. Die öffentlichen Ausgaben stiegen zwischen 1974 und 1979 real um 30% pro Jahr und um 18%. Die Renten aber blieben, nachdem sie 1974 gestiegen waren, für den Rest der Periode stabil, was bedeutete, dass 1977 ein Budgetdefizit von 13,6 Billionen Bolivares erreicht wurde.

Die erste Pérez-Regierung bevorzugte den Staatskapitalismus aus zwei Gründen: Erstens ermöglichte er ihr, die traditionell ineffiziente Bürokratie zu umgehen und zweitens, die Profite aus den großen Investitionen an das ganze Volk zu verteilen und somit für die allgemeine Wohlfahrt der Bevölkerung zu verwenden. Aber die hohen Ölrenten, auf denen der Plan basierte, führten zu der irrigen Annahme, dass ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum, höher als die wirkliche Produktionskapazität der Wirtschaft, erreicht werden könnte. Außerdem führte die staatlich gelenkte Wirtschaftsentwicklung auf dem Gebiet der Schwerindustrie und anderer Sektoren zu Preisverzerrungen, Verschwendung von Ressourcen und einer hohen Disproportion zwischen den Sektoren, was die grundlegenden strukturellen Probleme der Wirtschaft verstärkte und zu Ineffizienz und Ungerechtigkeit im Lande führte. Die Megaprojekte der ersten Pérez-Periode sind ein gutes Beispiel, wie Renten genutzt wurden, ohne wirklich den Effekt vorauszusehen, den dies auf die Wirtschaft haben würde.

Die Wirtschaft schrumpfte zwischen 1978 und 1985, wobei das pro Kopf-BIP insgesamt von 24,6% fiel und 1985 mit 14,6% unter seinem Niveau von 1973, vor dem ersten Ölboom, lag. Während der 1980er Jahre stiegen die Einkommensunterschiede und die Anzahl der Menschen, die unter der Armutsgrenze lebten, trotz eines hohen Investitionsniveaus, einem der höchsten Lateinamerikas. Obwohl sich der Ölpreis zwischen 1979 und 1980 verdoppelte, führten unangemessene Regierungsmaßnahmen nur dazu, die Kapitalflucht, die mehr als 10 Billionen US-Dollar pro Jahr ausmachte, zu verstärken. Aufgrund der hohen Ölpreise wies die aktuelle Zahlungsbilanz zwischen 1983 und 1985 einen durchschnittlichen Überschuss von 4,3 Billionen US-Dollar pro Jahr auf, was dem Land erlaubte, seine außergewöhnliche hohe Auslandsverschuldung zu reduzieren und die offiziellen Reserven 1985 von 4 Billionen auf 15,5 Billionen anzuheben. Die Inflation war gemäßigt und der Verbraucherpreisindex stieg zwischen 1982 und 1986 jährlich um 10,2%.

1986 brachen die Ölpreise von 25,7 US-Dollar pro Barrel auf 13,6 US-Dollar ein und generierten so ein laufendes Defizit von l,5 Billionen, dass einem Überschuss im vergangenen Jahr gegenüberstand: Aus dem 3,3 prozentigem Überschuss von 1985 war 1986 ein Defizit von 4,9% des BIP geworden. Ein derartiges Sinken der Ölpreise bedeutete, dass sich der Ölcrash von 1985 in eine Verarmung des Landes umsetzte. Damals glaubte man, dass die Regierung von Jaime Lusinchi ihre Expansionspolitik reduzieren sollte, aber zur Überraschung der meisten steigerte sie 1985 ihre öffentlichen Investitionsprogramme trotzdem auf 7,7% des BIP und 1986 auf 12,2%. Ein Großteil der Importe wurde aus Devisenreserven bezahlt. Zwischen 1987 und 1988 stiegen die öffentlichen Investitionen immer noch um 11,5% bis 12,5% des BIP. Aufgrund des hohen Importindex wies die Leistungsbilanz 1988 ein Defizit von 7,6% des BIP oder 4,6 Billionen US-Dollar auf. Die Defizite wurden finanziert, indem man die Reserven weiter herunterschraubte und die Wirtschaft durch Handelskredite und andere Maßnahmen überheizte. Die Inflation erreichte 1987 40,3% und 1998 60,00%. Das Land befand sich in einer Krise und war unfähig, seine auswärtigen Schuldendienste zu bedienen. Die Devisenreserven waren stark geschrumpft, und das Steuerdefizit stieg auf 9,4% des BIP. Die neue Pérez-Regierung musste 1989 den Bolívar abwerten, da die Devisenreserven ausgeplündert waren, die Importe aber weiterhin anstiegen. Um der drohende Abwertung zuvorzukommen, stiegen die Importe weiterhin. Im Januar 1989 kam es auf den Märkten zu ersten Verknappungen von Grundnahrungsmitteln wie Brot, Kaffee, Zucker und Reis, da die Händler viel davon als Lagerbestände zurückhielten, während sie darauf warteten, dass die neue Regierung das Wechselkursdilemma lösen und die Preise freigeben würde.

Die große Wende

Als die neue Regierung von Carlos Andrés Pérez 1989 ins Amt kam, fand sie eine fast bankrotte Wirtschaft, mit einem Leistungsbilanz-Defizit von 5,8 Billionen US-Dollar und einem Budgetdefizit von 9,5% des BIP, vor. Die Pérez-Regierung erbte eine staatlich gelenkte Wirtschaft, die immer stärker reguliert wurde und deren Infrastruktur vernachlässigt worden war. Teure und fehlgelenkte Subventionen hatten es nicht geschafft, die Armut zu lindern. Nach 15 Jahren der Fehllenkung war die Wirtschaft tief in der Krise. Die massiven Ölrenten, die während der 1970er und 1980er Jahre ins Land flössen, waren schlecht investiert worden und brachten nur vernachlässigbare Gewinne, hauptsächlich weil der Regierung eine kohärente und durchführbare Politik zur Wirtschaftsentwicklung fehlte. Stattdessen folgte man einer Serie von verschiedenen und oftmals widersprüchlichen Ansätzen und steigerte ständig die Komplexität der direkten wirtschaftlichen Kontrolle und Subventionen durch den Staat. Es gab also größere strukturelle Härten und eine Unfähigkeit, ausreichendes Wachstum in der Produktionskapazität zu erzeugen, um die wachsende Bevölkerung zu versorgen. Als Konsequenz blieb Venezuela vom Öl abhängig, das noch 1986 95% seiner Exporteinnahmen ausmachte, während der Nicht-Ölsektor unterentwickelt blieb und kaum Möglichkeiten zu einer Entwicklung auf breiter Basis hatte. Außerdem bezogen die Entwicklungsanstrengungen das Problem der Armut nicht ausreichend ein.

Die protektionistische Politik der vorigen Regierung hatte es nicht geschafft, ein ausreichend nachhaltiges Wachstum zu generieren. 1974 zeichneten die Staatsbetriebe für 5% des BIP, 1982 sogar schon für 30%, wovon der Ölsektor 22,2% ausmachte; dieser Anteil stieg 1990 sogar auf 54%. Damals war es klar, dass nach einem halben Jahrhundert der staatlichen Kontrolle und Regulierung, die in eine ökonomische Sackgasse geführt hatten, Venezuela 1989 den schmerzvollen Prozess struktureller Wirtschaftsreformen beginnen musste, um eine nach außen orientierte und international wettbewerbsfähige Nation zu werden. Das im Februar 1989 eingeführte Programm der strukturellen Reformen war eindrucksvoll, die neuen radikalen Politiken wurden schnell und in einer massiven Größenordnung eingeführt. Preiskontrollen wurden eliminiert, Zinsraten von den Kräften des Markts festgesetzt, Wechselkontrollen abgeschafft und der Kurs des Bolívars freigegeben. Die Regierung liberalisierte die Regulationen des Außenhandels und der Investitionen, zusammen mit einem Privatisierungsschub und einem „Swap”-Programm, um große petrol-chemische, Aluminium-, Papier-, Tourismus- und Infrastrukturprojekte zu finanzieren. Das Strukturanpassungsprogramm wurde von Pérez schlecht gemanagt und die Einführung höherer Treibstoffpreise führte dazu, dass sich die Transportkosten über Nacht verdoppelten, was zu umfangreichen Unruhen führte, auf die die Regierung nicht vorbereitet war. Die offizielle Schätzung der Toten lag bei 300, viele glaubten aber, dass sie zehnmal höher war. Pérez, ein politisches Schwergewicht, schaffte es nicht, der Bevölkerung zu erklären, warum die wirtschaftlichen Maßnahmen notwendig waren.

Pérez’ wirtschaftliches Reformprogramm hat schnell einige der bedeutendsten wirtschaftlichen Ungleichgewichte Venezuelas korrigiert. Die Inflationsrate fiel von 80% im ersten Halbjahr 1989 auf 27% am Jahresende. Die Wirtschaft schrumpfte 1989 allerdings um 8,9%, nach einer durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von 4% in den letzten drei Jahren. Als Ergebnis des Wirtschaftsanpassung- und Stabilisierungsprogramm verzeichneten fast alle Sektoren einen Produktionsrückgang. Der Rückgang der Inlandsnachfrage war noch höher, Konsum und Investitionen stürzten ab. Signifikante Preissteigerungen und eine scharfe Erhöhung der Kreditkosten, zusammen mit substantiellen vorzeitigen Käufen 1988, führten zu einem Kollaps der Inlandsnachfrage, und um das Problem noch zu verschlimmern, wurde der industrielle Sektor von höheren Kosten importierter Inputs, der Abschaffung vieler Subventionen und einem Stopp der öffentlichen Investitionen getroffen. Obwohl der landwirtschaftliche Sektor immer noch von Vorzugszinsen und Subventionen für den Kauf von Düngemitteln profitierte, vermeldete auch er einen substantiellen Rückgang und wurde auch von schädlichen klimatischen Bedingungen getroffen.

Obwohl das Land 1989 eine der schlimmsten Rezessionen seiner Geschichte durchmachte, kam es im nächsten Jahr zu einer wirtschaftlichen Wende mit einem Wachstum von 6.5% und 1991 von 9,7%, der höchste Anstieg seit 1964. Die neue Wirtschaftspolitik erreichte einen Rückfluss der Vermögenswerte im Besitz der venezolanischen Auslandsbanken, deren geringste Schätzung sich auf 39 Billionen US-Dollar belief, eine Reduzierung des Budgetdefizits, mit einem Sinken der Nachfrage und der Senkung von Tarifbarrieren, was den Inflationsdruck, der aus dem Wirtschaftspaket erwuchs, begrenzte. Schließlich verbesserte sie die Kreditwürdigkeit des Landes und es konnte von der internationalen Finanzgemeinschaft neue Kredite erhalten.

Als die Ölpreise anstiegen, missbrauchte die Regierung die Ölindustrie als Milchkuh, wie wir in den 70er Jahren gesehen haben, und konnte diese Gewohnheit auch in den 80er Jahren nicht ablegen. In den 90er Jahren war das Problem, dass die Transfers, die die Regierung von Petróleos de Venezuela SA (PDVSA) erwartete, zu hoch waren, um das Investitionsprogramm der Kompanie, das notwendig war, um die zukünftige Produktion zu sichern und die harten Umweltauflagen für Ölprodukte in den USA und anderswo zu erfüllen, aufrechtzuerhalten. Die Lösung der Regierung war, die Ausgaben einzuschränken und gleichzeitig ihre Steuereinnahmen aus anderen Quellen zu erhöhen und das Investitionsprogramm der PDVSA zu verlangsamen und private Investitionen in die Ölindustrie zu ermutigen. Die Pérez-Regierung änderte die Steuergesetze, erhöhte die Strafen für Steuerhinterziehung und sicherte die Verabschiebung eines öffentlichen Kreditgesetzes, welches der Regierung verbot, Garantien für öffentliche oder private Firmen zu geben und die Armee davon abhielt, Schuldscheine zu zeichnen. Der Effekt der Golfkrise von 1990 auf die Ölpreise schwächte die Entschlossenheit der Regierung, die öffentlichen Ausgaben umzustrukturieren, da sie höhere Ölrenten erhielt. Als 1992 die Ölpreise sanken, befand sich die Regierung wieder einmal in einer fiskalen Krise, das öffentliche Defizit stieg auf 6,4% des BIP, eine Steigerung um 2,7% im Vergleich zu 1991. Niedrigere Öleinnahmen waren allerdings nur für ein Fünftel des Defizits verantwortlich, 50% ließen sich auf die Weigerung des Kongresses, ein Mehrwertsteuergesetz zu verabschieden, zurückführen. Außerdem waren die privaten Einnahmen auch viel niedriger, 2, l Billionen Bolivares im Vergleich zu 123 Billionen 1990.

Die Regierung war gezwungen, im August 1992 ein Sparprogramm einzuführen, welches die Löhne und Neueinstellungen im öffentlichen Sektor auf dem Niveau von 1992 einfror. Das bedeutete 1992 Einsparungen von 1,5 Billionen Bolivares und 1993 7 Billionen Bolivares, gerade mal 3% des Budgets. Aufgrund niedrigerer verfügbarer Einkommen eines großen Teils der Bevölkerung führte die Lohneinfrierung außerdem zu einer Rezession. Es war auch schwierig, das Einsparungsniveau zu erreichen, das eine Wirkung auf das Budgetdefizit haben würde. Neue Steuern konnten aufgrund der politischen Situation des Landes zu jener Zeit nur schwerlich eingeführt werden. Als ein Ergebnis des Sparprogramms musste sich die PDVSA 2,2 Billionen US-Dollar leihen, gleichbedeutend mit 80% jener 2,75 Billionen US-Dollar, die der öffentliche Sektor erhielt, um sein Defizit zu finanzieren, was bedeutete, dass 77,5% des gesamten Defizits von 225 Billionen Bolivares durch ausländische Kredite finanziert wurden, während die Inlandsverschuldung von 55,5 Billionen Bolivares mit den hohen Zinsen von damals finanziert wurde. Aufgrund der negativen Auswirkungen der Inflation auf ausländische Investitionen, die 1992 noch relativ hoch geblieben waren, stellte dies keine Langzeitlösung dar. Die Wirtschaft registrierte 1992 einen 7,3 prozentigen Anstieg des BIP. Zum ersten Mal wuchs das BIP in drei aufeinanderfolgenden Jahren um ungefähr 8%. Bis dahin waren die 6,8% zwischen 1973 und 1977 das höchste Wachstum.

Zwischen 1984 und 1992 stieg die Beschäftigung um zwei Millionen mit einem jährlichen Wachstum von 4,4%, aber die Reallöhne sanken um 26% zwischen 1984 und 1992, was zeigte, dass das Wachstum hauptsächlich am unteren Ende der Lohnskala stattfand. Der Bolivar wurde um 20% abgewertet, aber der Großhandels-Inflationsindex stieg um 26% während er in den wichtigsten Handelsländern 4% ausmachte, was hieß, dass die Kaufkraft des Bolívars fast der von 1991 entsprach. Die Konsumgüterpreisinflation war 1992 mit 31,4% etwas niedriger als 1991 mit 34,2%, angeführt vom hohen Anstieg der Preise für Fahrzeuge, Möbel, Gesundheitsversorgung und Fleisch anstatt der üblichen Inflationsauslöser, Nahrungsmittel und Tabak. Aber der wichtigste Grund für den Anstieg war die Erhöhung der Telefongebühren um 230%.

Die Wirtschaftsreformen der Pérez-Regierung waren ein mutiger Schritt in einem Land, das seit 1959 dirigistischen Maßnahmen gefolgt war. Die Reformen stärkten die Regierung zwischen 1989 und 1993. Die Landwirtschaft und die Produktion reagierten gut auf die Herausforderungen des Freihandels. Die externe wirtschaftliche Lage des Landes verbesserte sich aufgrund gestiegener Devisenreserven, und die Außenverschuldung stieg nicht überproportional an. Auf dem Gebiet der institutionellen Umstrukturierung wurden wichtige Fortschritte gemacht und die Gesetzgebung modernisiert, was das Finanzsystem stärkte und den Rahmen für größeren Wettbewerb und eine offene Wirtschaft setzte. Allerdings drohte die verbreitete Unzufriedenheit mit den Wirtschaftsreformen, den Prozess aus der Bahn zu werfen. Die Amtsenthebung Pérez 1993 wegen angeblicher Veruntreuung von Fonds und das Wahljahr untergruben die politische Unterstützung für die vorgeschlagenen Steuer- und Finanzreformgesetze und für ein Ende der Einfrierung des Benzinpreises während die Strompreise und andere öffentliche Leistungen verteuert wurden.

Die ab Juni 1993 amtierende Übergangsregierung von Ramón J. Velásquez wollte das Defizit der Zentralregierung durch eine Senkung der Ausgaben in bestimmten Bereichen und der Beschleunigung der Privatisierung im Elektrizitätsektor reduzieren. Im August 1993 befürwortete der Kongress eine Änderung des Privatisierungsgesetzes, was mehr Flexibilität, inklusive des Gebrauchs von bis zu 30% des Nettoerlöses für die Amortisierung von Auslandsschulden, erlaubte.

Am 24. August 1993 unterschrieb Velásquez das Ermächtigungsgesetz, das der Kongress verabschiedet hatte. Die Exekutive wurde ermächtigt, bis zum 31. Dezember 1993 bestimmte spezifische Gesetze ohne die Zustimmung des Kongresses zu erlassen. Darunter fielen eine Anhebung der Mehrwertsteuer auf Großhandelspreis-Niveau und Steuern auf Nettovermögen, die, zu Steuereinnahmen von bis zu 4% des BIP beitragen würden.

Er änderte die Einkommenssteuergesetze für nichtstaatliche Firmen im Erdölsektor, Gesetze in bezug auf Wohnraum und Konsumentenhypotheken und landwirtschaftliche Kredite. Das Ermächtigungsgesetz bot auch die nötige legale Struktur für die Privatisierung von Aeropostal. Schließlich wurde das Budget für 1994, welches im April 1993 erstellt worden war, im August 1993 durch den Kongress geändert, der die totale Summe von l .300 Billionen Bolivares auf l.440 Billionen Bolivares erhöhte, was keine Einnahmen durch Mehrwertsteuer oder Privatisierung beinhaltete, aber 91 Billionen aus höheren Benzinpreisen einkalkulierte.

Die Rückkehr Rafael Calderas

Rafael Caldera errang bei den Wahlen vom 5. Dezember 1993 einen bemerkenswerten Sieg. Es war der erste Wahlsieg eines Kandidaten, der sich ausdrücklich gegen marktorientierte Reformen, die in der Region seit Mitte der 80er Jahre vorherrschten, aussprach und dem Wahlvolk eine Rückkehr in das goldene Zeitalter, als die hohen Ölpreise Venezuela zum Blühen brachten, versprach. Calderas Machtübernahme bedrohte die strenge Budgetkontrolle, das Privatisierungsprogramm, die freie Bewegung des Kapitals und die Senkung der Importtarife. Die dringendsten und schwierigsten Probleme waren wirtschaftlicher Natur. Das Sinken der Ölpreise wurde erschwert durch Calderas konfuse Mischung aus Regierungsinterventionen und Marktinitiativen, die die Investoren verunsicherte. Das Problem der Regierungsmaßnahmen war ihre strukturelle Inkonsistenz.

So sollte die Regierungsbürokratie reformiert werden, ohne Beschäftigte zu entlassen, die Inflation gesenkt, ohne neue Steuern einzuführen und die Steuereintreibung verbessert, ohne korrupte Bürokraten zu entlassen. Woher sollten die Extragelder kommen, um die Gehälter im öffentlichen Sektor zu erhöhen? Wie sollte die inländische Industrie vor ausländischer Konkurrenz geschützt werden, während man dem Konsumenten möglichst niedrige Preise bieten will? Die Bevölkerung war nicht daran gewöhnt, Steuern zu zahlen, und so war die Eintreibung kompliziert, und jede Mehrwertsteuer brauchte eine Armee von Inspektoren, während Steuern auf solche Luxusgüter wie geräucherter Lachs, Großbildschirmfernseher und Rennpferde nur eine kleine Minderheit betreffen und lächerlich geringe Einnahmen generierten. Das Hauptproblem der Caldera-Regierung war, die Venezolaner dazu zu bringen, die realen Preise für Waren und Dienstleistungen zu zahlen und Steuern zu entrichten. Die Nicht-Öl-Steuereinnehmen machten nur magere 5% des BIP aus, also versprach das Vorgehen gegen die Steuerhinterziehung hohe Profite, wie schon in Argentinien geschehen. Einige vermuteten sogar, dass nur 35% aller Steuern auch wirklich entrichtet wurden. Eine Erhöhung der Benzinpreise, der niedrigsten in der Welt, würde weitere 2,5% des BIP ausmachen. Angesichts der Gefahr eines großen Steuerdefizits suspendierte Caldera Ende Februar 1994 die konstitutionelle Gewährung der Freiheit der wirtschaftlichen Aktivität ohne Einschränkungen durch die Regierung. Aufgrund eines wirtschaftlichen und finanziellen Ausnahmezustands hatte die Exekutive große Macht, Dekrete über wirtschaftliche und finanzielle Anliegen zu erlassen, die eigentlich in der Verantwortung des Kongresses lagen. Das erste Dekret setzte die Einführung der Mehrwertsteuer für den Einzelhandel aus, die am l. Januar begonnen und das Geschäftsleben verwirrt hatte. Statt dessen führte die Regierung eine Reihe von Steuern wie z.B. 10% auf Großhandelstransaktionen, eine neue Luxussteuer, die zwischen 10% und 30% ausmachen konnte, und eine Banksteuer von 0,75% pro Transaktion ein. Die Firmensteuer wurde von 30% auf 34% angehoben. Man rechnete damit, dass die neuen Steuern 3,5 Billionen US-Dollar erbringen würden. Zur selben Zeit reduzierte die Regierung auch ihr Budget von 15 Billionen US-Dollar um 17,5% auf 12,4 Billionen US-Dollar, hauptsächlich indem sie Investitionen in die Infrastruktur einschränkte. Die Regierung stand 1994 einem starken Inflationsdruck gegenüber. Die hohen Inflationsraten der frühen 1990er Jahre hatten zu gleich hohen Zinsen geführt, und die Situation wurde seit 1992 noch durch politische Unsicherheit verstärkt, also mussten die Zinsen hoch gehalten werden, um Kapitalflucht zu verhindern. Seit 1992 wurden die nominalen Anlageraten höher als die Inflation eingeschätzt. Um eine enge Geldpolitik aufrechtzuerhalten und in der Hoffnung, die Inflation einzudämmen, legte die Regierung die kurzfristigen Zinsen bei 70% fest.

Im April 1994 versuchte die Regierung, mit den Handelsbanken zu einer Übereinkunft zu kommen, um die Zinsen progressiv zu senken, wobei die Zinsen auf Kredite für den produktiven Sektor alle zwei Monate fallen sollten. Dieses Arrangement war inspiriert von Gustavo Roosen, dem Vorsitzenden der Kommission zur Reform des Finanzsystems, fand aber nicht die Zustimmung von Ruth de Krivoy, der Präsidentin der Zentralbank, die glaubte, dass der unabhängige Status der Bank kompromittiert würde. Sie sah keine andere Möglichkeit als zurückzutreten, was zu einer Reihe von negativen Ansichten über das Land führte, da die Unabhängigkeit der Bank als ein solides Fundament in einer ansonsten chaotischen Situation angesehen wurde.

Mit einer galoppierenden Inflation von 103%, einem Budgetdefizit von 7% des BIP und einer Reihe von plumpen Devisenkontrollen, die den Schwarzmarkt statt Industrie und Handel förderten, verschlechterte sich die Wirtschaft in den folgenden zwei Jahren. Die Regierung musste eine Kehrtwendung akzeptieren und marktorientierte Wirtschaftsreformen einführen. Auf Veranlassung des Internationalen Währungsfonds wurde am 16. April 1996 ein Programm der Wirtschaftsänderung bekanntgegeben, auch bekannt als Agenda Venezuela, das hauptsächlich darin bestand, den Devisenhandel freizugeben, den Bolívar zu floaten und sofort von 270 Bs. auf 484 Bs. zum Dollar abzuwerten. Ein Jahr nachdem Caldera diese wirtschaftlichen Reformen eingeführt hatte, hat sich die Wirtschaft des Landes stabilisiert und auch von den ausländischen Investoren einen Teil des verlorenen Vertrauens wiedererlangt. Der Wechselkurs zeigt noch nie dagewesene Stabilität, und die laufende Zahlungsbilanz soll dieses Jahr Überschuss aufweisen. Ein Teil dieser Gesundung ist auf höhere Ölpreise zurückzuführen, aus denen Venezuela unerwartet 3 Billionen US-Dollar einnimmt. Die Steigerung der wirtschaftlichen Aktivität hat schon positive Auswirkungen auf die Arbeitslosenrate, die von 12,1% zu Jahresanfang auf 11% in September gesunken ist, vielleicht aufgrund eines Aufschwungs in der Bauindustrie. Mit einer weiteren Senken auf 10% am Jahresende wird gerechnet. Fast die Hälfte der Beschäftigten sind allerdings im informellen Sektor beschäftigt. Man erwartet, dass die Wirtschaft 1997 ein Wachstum des BIP auf einer Rate von 4%, ein Budgetdefizit von 2% des BIP, eine Abwertung des Bolívars um 24% und eine Inflationsrate von 35% aufweist.

Bis 1989 war die Politik der Regierung charakterisiert von einer wirtschaftlichen Isolation und ausufernder staatlicher Intervention. Mit dem Ölpreiskollaps Mitte der 1980 Jahre erkannten viele Venezolaner, dass ihr Wirtschaftsmodell nicht nachhaltig und ausgesprochen ineffizient war, mit einem hohen Maß an Verschwendung und Verzerrung aufgrund von Interventionen in den Marktmechanismus. Daher beinhaltete die Antwort der zweiten Pérez-Regierung auf die Krise nicht nur wirtschaftlichen, sondern auch politischen Wandel, verbunden mit Deregulierung und Eliminierung von Subventionen, während gleichzeitig der private Sektor ermutigt und ein besseres Investitionsklimas durch eine Reform des Handels und finanziellen Sektors geschaffen wurde. Die derzeitige Regierung Caldera hatte aufgrund ihrer verschwommenen wirtschaftlichen Ziele einen schwierigen Start. Der Präsident, der seine Wahlen mit Anti-Korruptions- und Neo-Protektionismus-Versprechen gewann und der eine „lauwarme” Privatisierung betrieb, scheint zu beführworten, dass – als einzigen Ausweg aus dem Schlamassel – ausländisches Kapital einen Teil der Kohlenwasserstoffreserven des Landes entwickelt.

Die venezolanische Wirtschaft wird für die absehbare Zukunft stark vom Erdöl abhängig sein, aber was während der nächsten Dekade für die Entwicklung einer gesunden Wirtschaft wichtiger sein wird, ist die Rolle des privaten Kapitals. Der Erfolg ist eng verknüpft mit einer Reduzierung des staatlichen Sektors, damit private Unternehmer ihre Aktivitäten ausdehnen können. Wenn die wirtschaftlichen und politischen Änderungen erst durchgesetzt sind, wird Venezuela am Ende der Regierungszeit Caldera stärker und bereit sein, das unglaubliche Potential auszufüllen, das es der Welt bieten kann.

Übers. aus d. Englischen: Daniela Yogi

* Brian McBeth, Ph.D. in Politik- und Wirtschaftswissenschaften, Universität Oxford; arbeitet als Stockbroker im Erdölgeschäft.


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