lateinamerika - Quetzal - Politik und Kultur in Lateinamerika


Agrarreform und Strukturanpassung
antagonistische oder komplementäre Strategien?

Autor:  |  Sommer 1997

Die Agrarstruktur Zentralamerikas wird nach wie vor von einem tiefen strukturellen Nebeneinander zwischen einer kapitalintensiven und lange Zeit höchst produktiven Exportlandschaft und einem arbeitsintensiven, einem einer zumeist traditionellen ineffizienten Produktionsweise unterliegenden Grundnahrungsmittelsektor geprägt.

So besitzen in den Ländern Zentralamerikas 10% der Landbesitzer über 80 % des zur Verfügung stehenden Farmlandes. Die Klein- und Kleinstbetriebe, die für die Subsistenz und für den lokalen Markt produzieren, stellen 95% der Gesamtzahl landwirtschaftlicher Betriebe. Ihnen stehen aber nur 9% der nutzbaren Fläche zur Verfügung. 80% der campesinos haben nicht genug Land, um ihre Familien ausreichend zu ernähren, und die Zahl der landlosen campesinos hat sich seit 1960 verdreifacht. Ursachen für diese sich noch verstärkende Bodenbesitzkonzentration, der tausende campesinos zum Opfer fielen, liegen nicht zuletzt in der verstärkten Devisennachfrage für eine Industrialisierung, die hauptsächlich durch den Export landwirtschaftlicher Güter gedeckt werden muß.

Die Agrarreform der Militärs

Honduras ist ein typisches Beispiel für koloniale und moderne Abhängigkeiten. Bis 1950 war die Grundbesitzstruktur in Honduras weniger ungleich als in den anderen zentralamerikanischen Ländern, da dem Kaffeesektor bis zu diesem Zeitpunkt eine vergleichsweise geringe Bedeutung zukam, sich die wichtigen Bananenplantagen um die Küstenregion konzentrierten und das ejído-Land weitestgehend erhalten blieb. Aus diesem Grund wird die heutige agrarische Besitzstruktur Honduras vor allem von mittelgroßen Gütern (5-50 ha) geprägt. Bis in die 80er Jahre verlief die soziale und ökonomische Entwicklung ohne große Umwälzungen. Ein massiver Industrialisierungsschub, der zu einer verschärften Polarisierung hätte führen können, war ausgeblieben. Um die Jahrhundertewende wurden die ausländischen Interessen zum zentralen Faktor der Innenpolitik. Die Fruchtgesellschaften verhinderten lange Zeit die gewerkschaftliche Organisation der Arbeiter. Erst nach den II. Weltkrieg erlangten die Gewerkschaften größere Freiheiten. In einer der umfassendsten Streikbewegungen des Landes erkämpften die Bananenarbeiter Lohnerhöhungen, die Anerkennung der Gewerkschaftsfreiheit und bessere Arbeits- und Lebensbedingungen auf den Plantagen. Auf Druck der Landlosen (1965: 26% der Agrarbevölkerung), der Bauernverbände FENACH [1], und ANACH [2] sowie der Genossenschaftsorganisationen, die seit Anfang der 60er Jahre durch verstärkte Landbesetzungen auf sich aufmerksam gemacht hatten, wurde 1972 von reformerischen Militärs unter López Arellano ein umfangreiches Agrar- und Fortswirtschaftsreformprogramm eingeleitet. Entscheidend für die Bauernbewegung war das dem Agrarreformplan vorgelagerte Dekret Nr. 8 vom 26.12.1972, das die Großgrundbesitzer zwang, ab sofort Brachland auf Antrag an landlose campesinos zu verpachten. Das Ziel des Dekrets lag in der schnellen Pazifierung der mobilisierten Kleinbauern und Landarbeiter. Das Agrarreformgesetz von 1962 blieb in Kraft und wurde durch das Dekret nur in einigen Punkten modifiziert. Als Übergangsregelung bis zur Verabschiedung eines Nationalen Agrarreformgesetzes wurde dem INA, der nationalen Agrarreformbehörde, damit Gelegenheit gegeben, landlosen campesinos aufschnelle unbürokratische Weise Land für eine zeitlich befristete Nutzung zur Verfügung zu stellen. Die Landreformbehörde konnte auf folgende Ländereien zurückgreifen:

  • National- und ejido-Land, das sich in Staatsbesitz befand, sowie nicht vertragsgemäß genutztes Land;
  • freiwillig zur Verfügung gestellte Ländereien;
  • solche Flächen, die nach dem Urteil des INA [3] nicht in angemessener Weise bewirtschaftet wurden.

Mit diesem Dekret begann eine Etappe honduranischer Agrarpolitik, für die zum ersten Mal der Begriff Reform tatsächlich zutraf. Allein in den ersten 12 Monaten erhielten zweieinhalb mal mehr Familien Land als im ganzen Zeitraum seit dem Erlaß des ersten Agrarreformgesetzes 1962. Der campesino-Sektor füngierte, wie auch in früheren Jahren, als entscheidender Motor. Neu war jedoch, daß die Regierung dieser Initiative freien Lauf ließ. Erstmals war die tatsächliche Enteignung von Privateigentum möglich, allerdings nur in Fällen, wo das Land völlig unbewirtschaftet war oder Pachtverhältnisse existierten. Entscheidend war die rasche und unkomplizierte Anwendbarkeit. Die Nachteile lagen vor allem im provisorischen Charakter der Landübertragungen. So erhielten die campesinos das Land nur für maximal zwei Jahre. Über die weiteren Besitzansprüche blieben sie im unklaren, was die Investitionsanreize natürlich stark minderte. Die Zwangsverpachtung stellte zudem die Besitzrechte der Grundherren nicht in Frage. Zwischen der Bekanntgabe und dem Inkrafttreten des Dekrets lagen zwei Wochen, die von geschickten und finanzstarken Grundbesitzern genutzt wurden, um bis dato unbebautes Land zumindestens pro for-ma in Kultur zu nehmen. Im Januar 1974 kündigt López Arellano, mit einem Jahr Verspätung seinen Nationalen Entwicklungsplan (PND) für die Jahre 1974-78 an, dessen Hauptziel darin bestand, das Plündern der eigenen Ressourcen durch das Auslandskapital zu bremsen. Der Präambel des PND zufolge strebte die Regierung folgende allgemeine Ziele an:

  • Sicherung ausreichender Einkommen für die gesamte Bevölkerung, die es ihr erlauben, zumindest ihre vitalen Mindestbedürfnisse zu befriedigen, insbesondere Verbesserung der aktuellen Lebensbedingungen der Landbevölkerung;
  • Verminderung der Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung;
  • größere Ausgeglichenheit der Verteilung von Einkommen und Produktionsmittelbesitz;
  • Maximale Teilhabe des Landes am Mehrprodukt im Produktionsprozeß;
  • Umwandlung der Produktionsstruktur zugunsten einer stärkeren Diversifizierung und Steigerung der nationalen Produktion;
  • Erweiterung und Modernisierung der nationalen Industrie.

Ende 1974 wurde das 2. Agrarreformgesetz (Decreto Ley No. 170) verabschiedet, das zum erstenmal Höchstgrenzen für Landbesitz festlegte und erstmals Enteignungen von Privatland vorsah, jedoch Ausnahmen für Agrarexporteure und einige juristische Schlupflöcher offenhielt. Um die Abwicklung der Landverteilung zu vereinfachen, sollte die Landvergabe soweit wie möglich an organisierte Gruppen von campesinos erfolgen. Ausbeuterische Pachtverhältnisse sollten verschwinden. Einen Nachteil bildeten die von den Begünstigten der Landvergabe zu erbringenden Entschädigungszahlungen. Nach dem Sturz López Arellanos am 21.4.1975 hatte das 2. Agrarreformgesetz nur zu einem kleinen Teil Wirkung zeigen können. Die neue Regierung unter Oberst Paz Garcia fror den Nationalen Entwicklungsplan und allmählich auch die Landumverteilungen ein. Nach dem erzwungenen Rücktritt des INA-Direktors im März 1977 wurde Land faktisch nur noch in Kolonisierungsgebieten verteilt, und der Schwerpunkt wurde auf den modernen Sektor verlagert.

Im Rahmen des Agrarreformgesetzes können Kaffeepflanzer Grundbesitz in Höhe von 5-20 ha zugeteilt bekommen, wobei sich hier, angesichts des hohen Wettbewerbsstandes bei Kaffee, der Nutzen in Frage stellen läßt. Im Bananensektor versuchte Honduras einen höheren staatlichen Einfluß auf Produktion und Vermarktung zu erhalten. Heute sind honduranische Bauernkooperationen und unabhängige nationale Produzenten mit Anteilen von 58% neben transnationalen Bananenkonzernen am Besitz der Bananenplantagen beteiligt.

In ihren Auswirkungen blieb die Agrarreform weit hinter den gesteckten Zielen zurück. Nur knapp die Hälfte der angestrebten 600.000 ha für 120.000 Familien konnte umverteilt werden. Das größte Defizit der Agrarreform sind die fehlenden Besitztitel, was rund 60% der Bauern im reformierten Sektor betrifft. So birgt der fehlende Besitztitel nicht nur die Gefahr, von den neu erworbenen Ländereien vertrieben zu werden, sondern das Fehlen eines hypothekenfähigen Landtitels bedeutet in erster Linie, daß den campesinos der Zugang zu Krediten und technische Hilfe verwehrt bleibt. Bemühungen die Besitztitel seit den 80er Jahren nachträglich zu vergeben, wurden durch die Verkäufe von Kooperativenland an transnationale Konzerne unterlaufen. Ursache dafür ist ein 1992, ursprünglich von US-AID [4] erstelltes Gesetz zur Modernisierung des Agrarsektors, das nicht nur die Kooperativen berechtigt, ihr Land zu verkaufen, sondern auch den Staat aus der Regulierung der Landwirtschaft verbannt.

Die Agrarmodernisierung hat das Agrarland Honduras in ein Importland für Grundnahrungsmittel verwandelt. Der Landmangel ist weiterhin die Hauptursache für die Verelendung und Hungersnot eines Großteils der Landbevölkerung. Am meisten sind davon die ethnischen Gruppen betroffen, denen von Seiten des Staates bzw. der Bauernorganisationen wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird. Die Agrarreform hat nicht zu der erhofften politischen und ökonomischen Stärkung der honduranischen Kleinbauern geführt. Viele Kooperativen haben die neoliberale Agrarmodernisierung nicht überlebt, und die Stärke der Bauernorganisationen wird durch die permanenten Spaltungen beeinträchtigt.

Strukturanpassung im honduranischen Agrarsektor

Mit seiner Amtsübernahme am 27. Januar 1990 leitete Präsident Callejas ein Strukturreformprogramm („Letter of Intent”) ein, mit dem kurzfristigen Ziel, die strukturellen Defizite im Staatshaushalt und der Zahlungsbilanz zu verringern und dem längerfristigen Ziel, das Realwachstum des BIP über das Bevölkerungswachstum hinausgehen zu lassen, die nationale Sparquote anzuheben, die Zahl der traditionellen und nicht-traditionellen Exporte zu fördern und zunehmend privatwirtschaftliche Investitionen anzureizen. Hier sollten Devisenkontrolle und Importrestriktionen die makroökonomischen Ungleichgewichte unter Kontrolle bringen. Zu den zentralen Elementen der Strukturanpassungspolitik gehören die Abwertung der nationalen Währung; die Liberalisierung des Handels und der Preise; die Förderung von Exportförderung und – diversifizierung; die Rationalisierung des Staatsapparates; die Drosselung der Staatsausgaben; die Verminderung staatlicher Ausgaben für edukative und soziale Zwecke sowie für die Kreditierung der Landwirtschaft; und die Streichung der Subventionen für Nahrungsmittel.

Der Motor der Gesamtwirtschaft sollte der Privatsektor sein, und so wurde die gesamte Palette der Förderungsmaßnahmen auf die exportorientierte Privatinitiative gerichtet.

Die Auswirkungen der Abwertung der nationalen Währungen auf den Agrarsektor sind ambivalent. So verbilligt die Abwertung die Exporte, und erhöht den für die erwirtschafteten Devisen erhaltenen Gegenwert. Die Einfuhr von Konsumgütern und von Vorprodukten für die Nahrungsmittelindustrie wird teurer, was auf den einheimischen Agrarsektor aber eine durchaus positive Wirkung haben kann. Ehemalige Konsumenten und Weiterverarbeiter von importierten Konsumgütern und Rohstoffen werden ihren Bedarf dann eventuell durch billigere Produkte vom lokalen Markt ersetzen, womit die bisher auf importierte Waren gerichtete Nachfrage nun auf die einheimische Landwirtschaft gelenkt wird. Auf der anderen Seite verteuert sich aber auch die Einfuhr von landwirtschaftlichen Betriebsmitteln, Maschinen und Geräten. Auch hier können im günstigsten Fall ausländische Vorprodukte durch inländische ersetzt werden. Das würde den Grad der inneren Verflechtung der Volkswirtschaft erhöhen und den Einsatz arbeitsintensiver Technologien verstärken. Das Ausmaß der Verflechtung ist aber von der Substituierbarkeit und Verfügbarkeit der Produktionsfaktoren, sowie von der Möglichkeit die erhöhten Importkosten auf den Konsumenten abzuwälzen, abhängig. Im letzteren Fall gäbe es keinen Grund auf importierte Vorprodukte zu verzichten.

Vor allem ist die Abwertung ein strukturpolitisches Instrument, um den anti-export-bias des binnenmarktorientierten Entwicklungsmodells zu reduzieren. Mit den zunehmenden Gewinnmöglichkeiten bei der Ausfuhr von Gütern sollen Investitionen im Exportsektor angereizt werden, die die internationale Wettbewerbsfähigkeit erhöhen. Die Beseitigung des anti-export-bias steht in einem engen Verhältnis mit den Maßnahmen zur Förderung der Exportdiversifizierung und der Handelsliberalisierung. Der Abbau der Protektionsschranken soll die nationalen Produzenten dazu bewegen, sich an den Produktionsvorteilen der zentralamerikanischen Region zu orientieren und verstärkt auf Märkte von Drittländern außerhalb Zentralamerikas zu exportieren.

Da der campesino-Sektor Zentralamerikas sich gegenüber privaten Geschäftsbanken kaum als kreditfähig erweist, ist er in sehr starkem Maße vom Zugang zu staatlichen Krediten abhängig. So treffen die Kürzungen der Kreditmenge und Kreditsubventionen im staatlichen Haushalt diesen Sektor ganz besonders, was sich auf der Angebotsseite der Landwirtschaft niederschlägt. Durch diese Austeritätspolitik kann es auch zu einer Absenkung der Garantiepreise für landwirtschaftliche Erzeugnisse kommen und auf der Nachfrageseite mehr Einkommensquellen verloren gehen als durch die Exportförderung geschaffen werden. Hinzu kommt, daß die Aufwertung des Faktors Boden durch die Exportförderung zu sozial sehr problematischen Entwicklungen führen kann. So läßt sich für 1990/91 in Honduras der Verkauf von Kooperativenland an die Bananenkonzerne nachweisen.

Es zeigt sich, daß die Einzelmaßnahmen der Strukturanpassung nicht zwangsläufig in dieselbe Richtung wirken. Trotz der relativ raschen Förderungsmaßnahmen, und von selten der zentralamerikanischen Länder eingerichteten Freiexportzonen und Lohnveredelungs-Industrien (sog. maquilas), sind die Auslandsinvestitionen nicht im erwarteten Maß geflossen. So bleibt das strukturelle Außenhandelsdefizit, trotz Erfolgen in der Inflationsbekämpfung, einer mäßigen Verbesserung der Haushaltssituation und einem leichten Anstieg der Devisenreserven, das größte Hindernis. Ein weiteres entscheidendes Entwicklungshemmnis, gerade für den Agrarsektor, ist die ständige Verschärfung des Verschuldungsproblems.

In der Regel wird heute die Notwendigkeit von Strukturanpassungsmaßnahmen nicht in Frage gestellt. Die Gesamtkosten dieser Maßnahmen gehen aber zu Lasten der Bevölkerungsteile mit den niedrigsten Einkommen, und die vorläufigen Ergebnisse der Strukturpolitik zeigen, daß die sozio-ökonomischen Strukturen Zentralamerikas mit ihren oligarchischen Strukturen nicht „anpassungsfähig” sind. Ohne breitangelegte Umstrukturierungen der Produktionsstruktur, vor allem im Agrarsektor, werden sich insbesondere die Lebensbedingungen der armen Bevölkerung, die ja bekanntlich am schnellsten wächst, weiter verschlechtern.

Möglichkeiten für ein defizitüberwindendes Wachstumsmodell

Ein Wirtschafts- und Sozialmodell, daß sich den zentralamerikanischen Gegebenheiten respektive den honduranischen anpaßt, den weltwirtschaftlichen Risiken und Hemmnissen, die für Exportökonomien bestehen, Rechnung tragen will und eine nachhaltige Entwicklung als Voraussetzung für eine politische und wirtschaftliche Liberalisierung zum Ziel hat, muß in seinen Verbindungen wesentlich komplexer sein und verschiedene Elemente, im zentralamerikanischen Fall die Agrarreform und die Strukturanpassung, miteinander verbinden. Entscheidende Bedeutung kommt dabei der gleichzeitigen Aufschließung der Binnenmärkte zu. Die Importsubstitution sollte selektiv zur Unterstützung der Wettbewerbsfähigkeit der Exportproduktion fortgeführt werden. Nicht nur der Export nicht-traditioneller Agrarexporte, sondern auch der Industriegüterexport müßten ausgeweitet werden, was Umstrukturierungsprogramme zugunsten der nationalen Unternehmen erforderlich macht. Außerdem sollte der Integrationsprozeß neu belebt werden, um mögliche Wachstumseffekte, die sich durch die Ausweitung der Binnenmärkte ergeben, zu verstärken. Die Rede ist hier von einem „pragmatischen Neostrukturalismus”, in dessen Kern in Zentralamerika eine auf die Binnenkreisläufe gerichtet Agrar- und Industrieentwicklung stehen müßte. Da aber die Abhängigkeit von öffentlichen internationalen Kreditgebern weiterhin bestehen wird und Kredite nach wie vor an Strukturanpassungsprogramme gebunden sein werden, muß hier eine Parallelität geschaffen werden. So notwendig wie Agrarreformen in den Ländern Zentralamerika auch sind, darf nicht übersehen werden, daß sie allein noch keine Garantie für eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung darstellen, sondern nur einen, wenn auch grundsätzlichen, Beitrag leisten. Als alleinige wirtschafts- und entwicklungspolitische Maßnahme sind Agrarreformen nicht in der Lage, die Grundhemmnisse für den Fortschritt auf wirtschaftlichem und gesellschaftlichem Gebiet, wie das Bevölkerungsund Beschäftigungsproblem, zu überwinden. Denn selbst bei einer Umverteilung allen zur Verfügung stehenden Landes in Zentralamerika wird dadurch nicht allen Menschen der Zugang zu produktiver Beschäftigung in der Landwirtschaft ermöglicht werden können. Sicher ist die Landwirtschaft in der Lage, auch Menschen die Subsistenz zu sichern, die, auf Kosten einer geringeren Produktivität der Landwirtschaft, zusätzlich beschäftigt werden können. Eine Lösung des Beschäftigungsproblems kann nur aus dem nichtlandwirtschaftlichen Bereich kommen, wofür eine ausreichende Agrarproduktion die Voraussetzung ist. Auch das Armutsproblem kann durch eine Agrarreform allein nicht gelöst werden, treffen ihre Maßnahmen die eigentlichen Armen, die Landlosen, häufig nicht konsequent genug. Mit der Beseitigung der inegalitären Bodenbesitzstruktur in Zentralamerika, die das Haupthindernis für eine Steigerung der Agrarproduktion darstellt, werden Maßnahmen zur Förderung der Bodenbewirtschaftung stärkere Bedeutung erlangen. Bei der geringen Nachfrage nach Arbeitskräften durch die nichtlandwirtschaftlichen Bereiche kann die Steigerung der Agrarproduktion erst einmal durch arbeitsintensive Methoden erreicht werden. Die vermehrte Verwendung außerhalb der Landwirtschaft erzeugter Produktionsmittel wird zu einer Verflechtung von Landwirtschafts-, Industrie- und Dienstleistungssektor führen. Die mit der Beschäftigung steigenden Einkommen werden die Nachfrage für inländische Produktionen der großen Serie, vielleicht auch die Umstellung der Produktion im informellen Sektor von nicht-handelbaren auf handelbare Güter, anreizen, und der Agrarsektor setzt in Eigendynamik eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung in Gang, an der der Industriesektor, ohne Teile der für die eigene Entwicklung benötigten finanziellen Mittel in den Agrarsektor transferieren zu müssen, partizipiert. Der Abbau von Verzerrungen auf den Produkt- und Faktormärkten, ein Grundsatz der Strukturanpassung, könnte so schneller erreicht werden. Wie zuvor dargelegt, sind die kurzfristigen sozialen Effekte von Agrarreformen relativ hoch, die gesamtwirtschaftlichen Effekte, durch mögliche Produktionsverzögerungen bzw. -ausfälle jedoch gering.

Bei der Strukturanpassung sind diese sozialen und wirtschaftlichen Effekte in einem umgekehrten Verhältnis zu beobachten. Während mit der Herstellung der finanziellen Liquidität durch internationale Kreditgeber kurzfristig ein Wirtschaftswachstum zu erreichen ist, greifen die Verteilungseffekte erst mittel- bzw. langfristig und die sozialen Kosten steigen in dieser Zeit. Angesichts der hohen sozialen Defizite, die in der zentralamerikanischen Agrarstruktur begründet liegen, ist bei den durch die Strukturanpassung verursachten hohen sozialen Kosten, die zu einer untragbaren Verschärfung der Armut führen würden, eine wirtschaftliche Entwicklung ohne soziale Entwicklung, d.h. Strukturanpassung ohne Agrarreform, nicht erreichbar. Selbst die Einsicht, daß sozialpolitische Stabilisierungsmaßnahmen angesichts der drastischen Verschlechterung der Arbeitsmarktlage durch Krise und Strukturanpassung unumgänglich sind, hat bei der Weltbank nur zu Zugeständnissen in Form von Armenprogrammen geführt. Das macht sich zwar in zusätzlich eingerichteten Fonds für Sozialausgaben und kleinbauernorientierten Agrarentwicklungsprogrammen bemerkbar, aber der Ansatz der Weltbank krankt an der Annahme, daß die Strukturanpassungsprogramme relativ kurzfristig in der Lage sein werden, die sozialen Probleme eines Großteils der Bevölkerung über den Arbeitsmarkt zu lösen.

In Bezug auf die Entwicklung des Agrarsektors, bei gleichzeitigem Abbau der genannten sozialen Defizite, würde in der Durchsetzung dieses Entwicklungsmodells folgenden Elementen die primäre Aufgabe zukommen:

  • einer Agrarreform gegen die Bodenkonzentration und -Zersplitterung, um Klein-und Mittelbauern sowie die Genossenschaften leistungsfähiger zu machen;
  • einer Einleitung von Umstrukturierungsprogrammen zur Steigerung der Konkurrenzfähigkeit der agrarbezogenen und exportorientierten Unternehmen;
  • einer Bildungsreform, die mit ihrer Forschungsund Technologiepolitik den Bedarf des produktiven Sektors mehr berücksichtigt.

Eine Entwicklungspolitik, die auf eine Verringerung der extremen Armut gerichtet ist, kann die Umstrukturierung des Produktionsapparates auf den Massenkonsum nicht ausklammern.

Ein Problem für die Durchführung einer Agrarreform während der Strukturanpassung ist sicherlich, daß die potentiellen Nutznießer meistens in Gegenden angesiedelt sind, in denen Investitionsmöglichkeiten begrenzt und die Ertragsraten niedrig sind. Die Maßnahmen der Landreform könnten die Produktion durch Einmischung in die Grundbesitzverhältnisse zu einem kritischen Zeitpunkt unterbrechen. Da eine Agrarreform immer ernsthafte politische Probleme in sich birgt und die Machtbasis der Landoligarchie tangiert, ist die Durchführbarkeit als routinemäßiges Element der Strukturanpassung natürlich in Frage gestellt.

———————-

[1] FENACH Federación Nacional de Campesinos
[2] ANACH, Asociación Nacional de Campesinos de Honduras
[3] INA Instituto Nacional de Agricultura
[4] US-AID Agency for International Development


Weitersagen:


top