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Frieden und Menschenrechte in El Salvador

 |  Frühjahr 1994

Wenn man heute vor allem einfache Menschen fragt, welche Bedingungen sie als besonders wichtig für die Erhaltung des eben errungenen Friedens ansehen, ist eine der ersten Antworten: “daß man unsere Menschenrechte respektiert”. Der Begriff der Menschenrechte avancierte während all der Jahre des bewaffneten Konflikts, der Friedensverhandlungen und des Friedensprozesses in El Salvador zu weit mehr als nur einem politischen Schlagwort. Die Achtung der Menschenrechte symbolisiert Demokratie, Rechtsstaat, mehr soziale Gerechtigkeit und ist Grundlage der nationalen Versöhnung. Das Wissen über die Rechte, die jeder Mensch unveräußerlich besitzt, dringt in die dürftigsten Behausungen ein, und das Bewußtsein, daß die mit den Friedensverträgen begonnene Umgestaltung der Gesellschaft nur erfolgreich sein wird, wenn auch die Grundsteine für die Achtung der Menschenrechte gelegt werden, ist allgemein. Welches sind diese Grundsteine? Diese Frage führt direkt zu den Friedensverträgen, deren Geschichte 1990, unter Vermittlung der UNO, eine entscheidende Wende erfuhr. Zum besseren Verständnis des salvadorianischen Prozesses bietet sich an, die Beantwortung der Frage mit einem kurzen Resümee der Friedensverhandlungen einzuleiten.

Als unabdingbarer erster Punkt muß erwähnt werden, daß der Friedensprozeß in El Salvador in seinem mittelamerikanischen Kontext gesehen werden muß und seine Geschichte bereits kurz nach Beginn der bewaffneten Auseinandersetzungen im Land beginnt. Die Genfer Übereinkunft zwischen der Regierung von El Salvador und der FMEN vom 4. April 1991 ist die erste Übereinkunft überhaupt zwischen den Konfliktparteien, die unter aktiver Vermittlung der UNO Zustandekommen. Es werden vier Verhandlungsziele benannt:

1. die Beendigung des bewaffneten Konflikts auf politischem Wege,
2. die Demokratisierung des Landes,
3. die Garantie der uneingeschränkten Achtung der Menschenrechte.
4. die Wiedervereinigung der salvadorianischen Gesellschaft.

Die Zielstellungen machen deutlich, daß der salvadorianische Friedensplan von Anfang an darauf angelegt war, über den endgültigen Waffenstillstand hinaus, die Ursachen des Konflikts in Betracht zu ziehen und Gesellschaftsveränderungen einzuleiten, die für das kleine mittelamerikanische Land eine neue historische Ära einleiten könnten.

Am 21. Mai des gleichen Jahres wird in Caracas der Verhandlungs- und Zeitplan festgelegt. Das erste technische Abkommen in diesem Rahmen ist im Juni 1990 das Abkommen von San José (Costa Rica) über Menschenrechte. Hier werden nicht nur Schwerpunkte gesetzt in Bezug auf die Pflicht des Staates, die Menschenrechte zu garantieren und die Bereitschaft der FMLN, selbige zu respektieren, sondern dieses Abkommen formuliert gleichzeitig das erste Mandat einer neuartigen UNO-Beobachter-mission: die Verifizierung des Abkommens über Menschenrechte unter Gewährung weitgehender Rechte und Vollmachten für die Mission. Dieses Abkommen ist bis heute Rahmen und Mandat für die Menschenrechtsbeobachtung durch die UNO. Es konzentriert sich auf die Rechte und Garantien, die als unabdingbar für den Frieden angesehen werden müssen:

1. Das Recht auf Leben, Integrität, Sicherheit und Freiheit der Person. Das schließt das Verbot der Freiheitsentziehung aufgrund der Ausübung legitimer politische Rechte sowie der Folter und anderer Mißhandlungen ein, andererseits aber auch die verschiedenen gesetzlichen Prozeßgarantien für den Verhafteten.
2. Die Effizienz verfassungsmäßiger Rechtsmittel (Verfassungsbeschwerde und Habeas Corpus)
3. Das Recht auf Vereins- und Gewerkschaftsfreiheit.
4. Das Recht auf Ausdrucks- und Pressefreiheit.
5. Eine Reihe von Rechten der Bevölkerung der Konfliktzonen und der Flüchtlinge (freies Durchgangsrecht, Recht auf persönliche Ausweisdokumente, Ausübung der ökonomischen Aktivitäten und der politischen Rechte).

Der Fortschritt in den Verhandlungen machte zur damaligen Zeit die Notwendigkeit deutlich, die erreichten Übereinkünfte in der gesetzlichen Ordnung El Salvadors zu verankern. Die Verhandlungsrunde optierte für eine punktuelle Verfassungsreform. Dieses Thema löste eine Krise in den Verhandlungen aus, die erst unter dem Zeitdruck überwunden wurde, den die Ablösung des Parlaments verursachte, das besagte Reformen vorher noch befürworten mußte. Das Abkommen von Mexiko vom 27. April 1991 zur Reformierung der Verfassung ist ein Meilenstein, der in mehrfacher Hinsicht Bedeutung für die Lösung menschenrechtlicher Fragen besitzt.

Erstens werden eindeutig die Funktionen von Armee und Polizei voneinander abgegrenzt und die Gründung eines neuen, zivilen Polizeikorps rechtlich verankert.

Zweitens werden wichtige Reformen im Justizwesen eingeleitet, mit dem Ziel, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz zu fördern und Mechanismen zur Garantie der Menschenrechte zu schaffen.

Drittens wird eine dem Ombudsmann vergleichbare Institution zur Verteidigung der Menschenrechte (Procuraduria para la Defensa de los Derechos Humanos) gegründet.

Viertens wird zur Aufklärung der schwersten und aufsehenerregendsten Verbrechen gegen die Menschenrechte im salvadorianischen Konflikt die Kommission der Wahrheit berufen.

Fünftens wird das Wahlsystem hinsichtlich seiner gesetzlichen Grundlage und höchsten Institution reformiert.

Am 26. Juli 1991 wurde die Beobachtermission der Vereinten Nationen in El Salvador (ONUSAL) formal eröffnet. Ihr wichtigster Bestandteil in dieser Etappe war die Menschenrechtsdivision, die in ONUSAL nur ein erstes Element war und von Beginn an sowohl militärische als auch polizeiliche Aspekte der Beobachtung des Prozesses wahrnahm. Obwohl die UNO-Mission erst nach dem Waffenstillstandsabkommen eröffnet werden sollte, kann man im nachhinein sagen, daß ihre Anwesenheit im Land einen wichtigen Beitrag zu Beschleunigung des Abschlusses der Friedensabkommen von New York und Chapultepec (Mexiko) geleistet hat.

Nach der Unterzeichnung der Friedensabkommen am 16. Januar 1992 wurde sie durch eine Polizei- und Militärdivision erweitert, denen jeweils spezifische Funktionen beim Aufbau des Polizeikorps, bei der Auflösung der Strukturen der FMLN sowie beim Waffenstillstand zukamen.

Die Menschenrechtsbeobachtung seitens der ONUSAL hat im Rahmen der Verifizierung der Einhaltung des Abkommens über Menschenrechte von San Jose die folgenden wichtigen Aspekte:

  • Die Aufnahme, Registrierung und Untersuchung von Anzeigen über Menschenrechtsverletzungen und die Aufklärung von Situationen und Fakten, die auf systematische Menschenrechtsverletzungen hinweisen.
  • Die Übermittlung von periodischen Berichten an den Generalsekretär der Vereinten Nationen über die Situation der Menschenrechte im Land. Diese Berichte sind öffentlich.
  • Die Erarbeitung von Empfehlungen an die vertragschließenden Seiten zur Verbesserung der menschenrechtlichen Situation.
  • Die Unterstützung des Justizwesens zwecks Vervollkommnung der richterlichen Mittel zum Schutz der Menschenrechte.
  • Die Durchführung einer Kampagne zur Erziehung und Verbreitung der Ideen der Menschenrechte und zur Öffentlichkeitsarbeit über die Funktionen der Mission.

Dies soll, ohne den Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben, einen kurzen Überblick geben, wie die vertragschließenden Seiten, die Regierung und die FMLN, an die Lösung der Menschenrechtsfragen herangehen. Der bisherige Verlauf des Friedensprozesses bestätigt, daß die in den Verträgen formulierten Schwerpunkte mit den Forderungen der Realität übereinstimmen. Aber es ist auch klargeworden, daß Hoffnungen auf schnelle und tiefgreifende Veränderungen nicht nur im Menschenrechtsbereich nicht aufrechtzuerhalten sind.

Die Lösung der Kernprobleme des Konflikts, das sind die Landfrage, die sozialen Probleme, die Auflösung undemokratischer, repressiver Strukturen und Institutionen, rührt an den Grundfesten der salvadorianischen Gesellschaft. Das hat sich deutlich auf den Zeitrahmen ausgewirkt, in welchem die entsprechenden Veränderungen eingeleitet und durchgesetzt werden sollen. Ausgehend von dem nicht genug hervorzuhebenden Fakt, daß ein bedeutender Teil der Friedensverträge als formal angesehen werden kann, muß dementsprechend auch gesagt werden, daß durch den Generalsekretär der Vereinten Nationen und die UN-Beobachtermission besonders die Erfüllung der Empfehlungen der Kommission der Wahrheit und einiger Punkte der Friedensverträge im Zusammenhang mit der Lösung der Landfrage, der Wiedereingliederung der demobilisierten Armeeangehörigen und Kämpfer der FMLN, der termingemäßen Entfaltung der Nationalen Zivilpolizei (PNC) und der Auflösung der Nationalpolizei.

Angesichts der an vergangene Zeiten erinnernden Zeichen organisierter Gewalt zur Einschüchterung der politischen Opposition erlangt die Berücksichtigung der Empfehlungen der Wahrheitskommission und der Menschenrechtsdivision der UNOSAL vor den Wahlen eine besondere Bedeutung. Die Ermordung mehrerer Mitglieder der FMLN, unter ihnen zwei der Führung, hat den Verdacht in der Öffentlichkeit laut werden lassen, daß die Strukturen der Todesschwadronen immer noch funktionieren.

Ist deshalb der Friedensprozeß in El Salvador in der Krise? Diese Frage bewegt die Medien und fordert Stellungnahmen der Politiker heraus. In diesem Zusammenhang ist der einwöchige Aufenthalt des Untersekretärs für Politische Angelegenheiten der UNO, Marrack Goulding, in El Salvador als ein Signal zu bewerten. Diesen Besuch hat besonders ein Thema geprägt: die Bildung eines unparteiischen und vertrauenswürdigen Mechanismus, um der Regierung Unterstützung bei der Erfüllung der Empfehlungen der Wahrheitskommission zu geben. So kann eine gründliche Untersuchung über die illegalen bewaffneten Gruppen durchgeführt werden. Mit dem Auftrag des Generalsekretärs der UNO, Boutros Boutros-Ghali, zur Untersuchung dieser illegalen bewaffneten Gruppen, die den Todesschwadronen ähnlich sind, wird kurz vor dem offiziellen Beginn des Wahlkampfes die Handlungs- und Kompromißfähigkeit der Regierung und aller politischen Kräfte auf eine neue Probe gestellt.

Um eine Einschätzung der konkreten Menschenrechtssituation in El Salvador zu geben, soll abschließend der 8. Bericht des Direktors der Division für Menschenrechte der UNOSAL in seinen Grundaussagen kurz vorgestellt werden. Er analysiert die Geschehnisse der Monate Mai bis Juli dieses Jahres. Es muß vorausgeschickt werden, daß in den fast zwei Jahren seit dem Abschluß der Friedensabkommen bestimmte Menschenrechtsverletzungen, wie das Verschwinden von Personen und die Folter absolut zurückgegangen sind. Die Reform der Strafgesetzgebung im vergangenen Jahr hat insbesondere die Prozeßgarantien gestärkt. Darüber hinaus hat die gezielte Unterstützung und Verifizierung des Gerichtswesens deutlich die Probleme aufgezeigt, die einer effektiven Arbeit der richterlichen Gewalt im Wege stehen und die in den folgenden Reformen ihre Berücksichtigung finden werden. Es ist hervorzuheben, daß sich praktisch die gesamte Gesetzgebung El Salvadors in einem Erneuerungsprozeß befindet, angefangen beim Strafgesetz und Strafprozeßgesetz über die Jugend- und Familiengesetzgebung bis zur Arbeits- und Agrargesetzgebung. Eine Schlüsselrolle kommt dem neuen Polizeigesetz zu, da das nach wie vor gültige Gesetz aus dem Jahre 1886 antikonstitutionell, in höchstem Maße repressiv und untauglich für die Gewährleistung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ist.

Der Erneuerungstendenz der juristischen Kultur des Landes stehen weiterhin schwere Menschenrechtsverletzungen gegenüber, die teilweise politisch motiviert sind und aufgrund der ungenügenden Fähigkeit des Staates zur Aufklärung und Sanktion von Verbrechen straflos bleiben. Dies hat wiederum zur Folge, daß sich die Spirale der Gewalt weiterdrehen kann und die beabsichtigten Verbesserungen des Systems kaum spürbar werden. Ein im Bericht genanntes Hauptproblem ist dabei die Entwaffnung der Zivilbevölkerung, in deren Besitz noch immer Kriegswaffen sind, deren Nutzung ausschließlich der Armee vorbehalten ist.

Im Zusammenhang damit steht das Problem der adäquaten Betreuung der demobilisierten Soldaten, der Polizisten aus den aufgelösten Polizeikorps und der ehemaligen Kämpfer der FMLN, denn die bewaffnete Gewalt geht in vielen Fällen von den ehemaligen Mitgliedern der bewaffneten Organe und Ex-Mitgliedern der FMLN aus, die in verschiedenen Teilen des Landes bewaffnete Banden gebildet haben. Einige Banden operieren unter Benutzung der Namen ehemaliger paramilitärischer Organisationen oder Todesschwadronen. Ihre Ziele sind überwiegend krimineller Natur. Die in der Bevölkerung spürbare Verunsicherung durch die Aktivität dieser organisierten Banden und die Zunahme der Kriminalität veranlaßten die Regierung, Maßnahmen zu ergreifen, die in den verschiedenen politischen Sektoren widersprüchlich aufgenommen worden sind. Das bezieht sich vor allem auf die 3000 Soldaten der Armee, die an 20 Punkten, insbesondere auf Landstraßen, patrouillieren. Die Präsenz der Armee an diesen Punkten besitzt lediglich abschreckenden Charakter, da sie laut Friedensvertrag keinerlei Befugnisse hat, als Organ der öffentlichen Sicherheit zu handeln. Der Bericht schätzt ein, daß die Ergebnisse dieser Maßnahme für die Verbesserung der Situation bedeutungslos sind. Eine reale Kontrolle der Kriminalität hängt von der technischen Fähigkeit der Polizei zur Untersuchung und Verfolgung von Straftaten ab.

Bei den Angaben zur Verantwortlichkeit staatlicher Institutionen hinsichtlich der angegebenen Menschenrechtsverletzungen steht die aufzulösende Nationalpolizei an erster, das Gerichtswesen an zweiter und die Armee an dritter Stelle. Besorgniserregend ist der steigende Index von Verbrechen, die irregulären Gruppen (wie Todesschwadronen) und unbekannten Tätern zuzuordnen sind und sich fast ausschließlich auf die Verletzung des Rechts auf Leben und persönliche Sicherheit beziehen.

Ein anderes Thema von höchster Aktualität ist die arbeitsrechtliche Situation und die Durchsetzung des Rechts auf Vereins- und Gewerkschaftsfreiheit. Der von den Friedensverträgen geschaffene Mechanismus, auf diesem Gebiet Lösungen herbeizuführen, ist das Forum für ökonomische und soziale Übereinkunft, das aus Vertretern des Staates, der Unternehmer und der Werktätigen zusammengesetzt ist. Bis weit in die Mitte des Jahres hinein wurde in diesem Forum der Beitritt El Salvadors zu 30 Abkommen der Internationalen Organisation für Arbeit diskutiert, von denen 16, die insbesondere Belange der Gewerkschaftsfreiheit behandeln, von der Regierungs- und Unternehmervertretung als verfassungswidrig bezeichnet wurden bzw. zu denen eine Einigung nicht erreicht werden konnte. Andere Punkte der Diskussion sind die Anerkennung der Rechtsfähigkeit der Gewerkschaften und Vereine, die Schaffung von Mechanismen zur Schlichtung von Arbeitskonflikten und die Festlegung eines neuen legalen Rahmens dafür (Reform des Gesetzes des Arbeitsministeriums, das neue Arbeitsgesetzbuch sowie Gesetze und Verordnungen zur Sozialversicherung). Der Hintergrund des Forums wird bestimmt durch eine zunehmende Zahl von ungelösten Arbeitskonflikten und das Fehlen von globalen Lösungen in Bezug auf Maßnahmen der Unternehmer und des Staates gegen die Gewerkschaften, wie die selektive Entlassung von Gewerkschaftsfunktionären und die Nichtanerkennung der Gewerkschaften als Rechtsperson.

Zusammenfassend stellt der Bericht fest, daß die durch den Frieden herbeigeführten Tendenzen in der Entwicklung der Menschenrechtssituation noch keine unumkehrbaren Realitäten darstellen, sondern Teil einer ambivalenten Wirklichkeit sind, in der noch schwere Menschenrechtsverletzungen möglich sind. Dies zu verändern obliegt dem Staat und hängt auch von der Stärkung der Zivilgesellschaft und ihrer Organisationen ab.


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