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Umpolung am Äquator: Ecuadors Suche nach einer stabilen politischen Verfassung

Autor: und:  | Oktober 2008 | Artikel empfehlen

Ecuador hat eine neue Verfassung. (Wieder einmal.) Am Sonntag stimmten nach vorläufigen Ergebnissen in einem Referendum etwa 65 Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung für das neue Grundgesetz. Es ist die zwanzigste Verfassung seit Bestehen der Republik. Die letzte datiert aus dem Jahr 1998. Aber mit zehn Jahren Dauer liegt sie etwa im Schnitt der bisherigen Verfassungen. Sieben schafften nicht einmal das Fünf-Jahres-Jubiläum – und nur fünf kamen auf mehr als zehn Jahre. Am längsten währte bisher die Verfassung von 1979, die vorvorletzte.

Mit der Annahme der 444 Artikel der neuen Verfassung durch das Volk scheint der derzeitige Präsident Rafael Correa, sein wichtigstes politisches Ziel erreicht zu haben. Bereits vor seiner Wahl Ende 2006 zum Präsidenten hatte er angekündigt, ein neues Grundgesetz verabschieden zu wollen. Der Staat sollte von Grund auf erneuert werden. Eine neue Verfassung wäre gemäß seinen Intentionen der einzige Weg, das Chaos und die politische Instabilität, die das Land seit 1830 prägen, zu beenden.

Inwieweit die neue Verfassung geeignet ist, diesen Anspruch einzulösen, wird sich zeigen. Denn die Einberufung einer Konstituante gilt seit Anfang des 20. Jahrhunderts unter den Herrschenden in Ecuador als effizientes Mittel, innenpolitische Pattsituationen oder ernsthafte Krisen – zumindest kurzfristig – zu bewältigen. Da jedoch die modifizierten Verfassungen durch die eingeflossenen Machterhaltsklauseln von Regierung wie Opposition kaum besser waren als die alten, konnten sie folglich wenig dazu beitragen, den politischen Prozess in ausgewogenere Bahnen zu lenken. Das Prozedere begann von vorn.

Auch die nun verabschiedete 20. Verfassung soll eine lang andauernde politische Krise beenden. Keiner der drei gewählten Vorgänger von Präsident Correa hat seine Amtszeit beendet. Ecuador wurde in den letzten zwölf Jahren von nicht weniger als acht Präsidenten regiert. Das will das neue Grundgesetz ändern.

Die wichtigsten Veränderungen der Verfassung

Als wahrscheinlich wichtigste Änderung sieht die Verfassung einen stärkeren Staat und eine Stärkung der Macht des Präsidenten vor. Dieser kann – ein Novum in der ecuadorianischen Verfassungsrealität – für eine zweite Amtszeit von vier Jahren wiedergewählt werden. Sollte also Correa die für Februar 2009 vorgesehenen Neuwahlen gewinnen, könnte er bei einer Wiederwahl im Jahr 2013 noch bis 2017 im Amt bleiben.

Aufgrund der zahlreichen innenpolitischen Konfrontationen der letzten Jahre wurden dem Präsidenten zudem weitreichende Rechte bezüglich des Verhältnisses von Exekutive und Legislative eingeräumt. Da das Parlament in der Vergangenheit oft genug Vorhaben der Regierung boykottierte, kann der Präsident nun beispielsweise einmal pro Amtszeit die Nationalversammlung auflösen und Neuwahlen ansetzen. Auch weist die neue Verfassung zum ersten Mal direktdemokratische Elemente auf: die Volksinitiative, welche die Schaffung, Reform oder Aufhebung von Gesetzen oder anderen juristischen Normen zum Ziel hat, sowie die rein konsultative Volksbefragung, für welche die Regierung und die Bürger gleichermaßen das Initiativrecht besitzen.

Der Allmacht des Präsidenten werden Grenzen dadurch gesetzt, dass unter gewissen Bedingungen die Möglichkeit besteht, ihn durch eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Abgeordneten in der Nationalversammlung oder durch ein Referendum abzuwählen.

Umfassende Veränderungen gibt es auch bei der Judikative. Nicht mehr der Corte Suprema de Justicia (Oberste Gerichtshof) ist die letzte Instanz der Rechtsprechung, sondern der Corte Constitucional (Verfassungsgerichtshof) (Art. 429). Bei der Besetzung von juristischen Ämtern können nun Staatsbürger angehört werden (Art. 170). Geradezu revolutionär ist die geschaffene Justicia Indígena (Indigenenjustiz), die auf dem Gebiet der Ureinwohner nach traditionellem Recht und unter Einbezug der Frauen staatliche Justizfunktionen wahrnehmen darf. Die Indigenenjustiz unterliegt der Verfassungsmäßigkeit, und der Staat garantiert die Umsetzung ihrer Entscheidungen (Art. 171).

Auf sozialem Gebiet gilt die neue Verfassung jetzt schon als eine der fortschrittlichsten des Kontinents. Das in der Präambel genannte Ziel des Sumak Kawsay (quechua für „gutes und harmonisches Leben), wird um die Absicht erweitert, eine Gesellschaft zu errichten, die in allen ihren Formen die Würde der Menschen respektiert. Dazu gehört, dass die Sozialversicherung ein unverzichtbares Recht darstellt und alle Staatsbürger durch sie abgesichert sein sollen (Art. 34). Der Staat trägt dafür die Verantwortung. Die neu zu schaffende obligatorische Gesetzliche Sozialkasse deckt unter anderem sämtliche Kosten im Falle von Krankheiten, Mutterschaft, Vaterschaft, Arbeitsrisiken, Renten, Arbeitslosigkeit, Alter, Behinderung oder Tod. (Art. 369).

Das Sozialversicherungssystem ist ausschließlich öffentlich und darf nicht privatisiert werden (Art. 367). Die Verfassung verbietet Arbeit von Minderjährigen (unter 15 Jahren, Art. 46) und führt die Schulpflicht bis zum Abschluss der secundaria (etwa vergleichbar der deutschen Hochschulreife) ein (Art. 28).

Im Bereich der Wirtschaft werden dem Staat bei der Verteilung von Gütern und Dienstleistungen umfangreiche Kompetenzen in der Planung, Regulierung und Ausführung übertragen. Gleich 64 Artikel beziehen sich auf wirtschaftliche Themen. Ziel ist es, durch diese Normen das in der Präambel angeführte Konzept des Sumak Kawsay umzusetzen. Doch scheinen Probleme vorprogrammiert. Zwar erkennt die Verfassung die ausschließliche Zuständigkeit des Staates bei der Währungs-, Kredit-, Wechselkurs- und Finanzpolitik an (Art. 303). Allerdings dürfte das angesichts der bereits bestehenden Dollarisierung schwierig werden; praktisch bestimmt Washington die Währungspolitik.

Auch die Beseitigung der Autonomie von Ecuadors Zentralbank birgt ein gewisses Gefahrenpotential, denn diese soll fortan als ein Instrument zur Vollstreckung der Fiskalpolitik benutzt werden (Art. 303). Damit gäbe Ecuador offiziell das Ziel der Geldwertstabilität auf. Kritiker fürchten zudem, es komme nun zur Verstaatlichung der Wirtschaft.

In diese Richtung weisen jedenfalls auch die Artikel des 5. Kapitels. Der Staat erhält das Recht, „strategische Sektoren“ zu verwalten, zu regulieren, zu kontrollieren oder selbst zu betreiben (Art. 313). Zu den „strategischen Sektoren“ gehören unter anderem Energie, Wasser, nichterneuerbare Ressourcen, Raffination von Erdöl und Erdgas, Transport, Telekommunikation, Frequenznutzung, Biodiversität und nationaler Genpool. Weitere Wirtschaftssektoren können jedoch jederzeit mit einem einfachen Gesetz zu „strategischen Sektoren“ erklärt werden.

In den 444 Artikeln nimmt der „Respekt vor der Natur, ihre Erhaltung und die Regeneration ihrer Lebenszyklen“ (Art. 71) ebenfalls eine zentrale Rolle ein. Umweltschutz bekommt somit Verfassungsrang. So erkennen beispielsweise Artikel 3 und Artikel 12 an, dass der Zugang zu Wasser ein Grundrecht und Wasser als strategisches nationales Eigentum unveräußerlich ist. Der Staat verpflichtet sich zum Schutz der Arten und Ökosysteme. Gentechnik, d. h. jede Einführung von Organismen und organischem Material, die dauerhaft das genetische nationale Erbe verändern (Art. 73, Art. 401), sowie Biopiraterie, d.h. die kommerzielle Verwertung von kollektivem Wissen über die einheimische Biodiversität (Art. 402), werden verboten.

Zum Schutz der Umwelt oder von Ethnien kann der Staat spezielle territoriale Regime errichten (Art. 242). Indigene und pluri-kulturelle Gebiete (Art. 242), der Amazonas (Art. 250) sowie die Galapagos-Inseln (Art. 258) fallen unter diese Umweltklauseln. In allen geschützten Gebieten werden fortan jegliche Bergbau- oder Abbau-Aktivitäten untersagt (Art. 405).

Widerstand aus Guayaquil und von der Kirche

Der größte Widerstand gegen die neue Verfassung kommt aus der Provinz Guayas – speziell aus deren Hauptstadt Guayaquil. In der Region lebt circa ein Viertel der Bevölkerung Ecuadors. Guayas erbringt zudem die größte Wirtschaftsleistung des Landes. Der Bürgermeister von Guayaquil, Jaime Nebot, sieht deshalb in der neuen Verfassung eine Gefahr für den Reichtum seiner Stadt. Seiner Meinung nach würden die Umverteilungsprogramme von Präsident Correa, im übrigen gebürtiger Guayaquilene, die Küstenstadt langfristig zu Finanztransfers zwingen. Er hat deshalb bereits angekündigt, eine regionale Autonomie anzustreben – ganz nach dem Vorbild der abtrünnigen Departements in Bolivien. Allerdings zeigte zuletzt die politische Neuordnung der Provinz Guayas, bei der Correa durch ein Gesetz am 01.03.2007 die Kantone La Libertad, Santa Elena und Salinas ausgliederte und zur Provinz Santa Elena zusammenfasste, und auch die Ernennung eines neuen Gouverneurs am 01.05.2008, dass der Einfluss der Zentralregierung in der Region immer noch groß ist.

Die katholische, mehr aber noch die erstarkende evangelische Kirche, sieht die neue Verfassung ebenfalls kritisch. Sie opponiert primär gegen zwei Punkte. Zum einen reklamiert sie, Gott würde in der neuen Präambel erst an dritter Stelle, hinter den souveränen ecuadorianischen Völkern und hinter deren Ursprung, der Natur und Mutter Erde, stehen. Zum anderen kritisiert sie, dass in der Verfassung von 1998 eine eheähnliche Gemeinschaft zwischen einem Mann und einer Frau die gleichen Rechte besaß wie Verheiratete, im neuen Grundgesetz hingegen dieses Recht der festen Lebensgemeinschaft zwischen zwei freien Personen, die nicht verheiratet sind, zusteht (Art. 68). Das heißt, auch wenn die Hochzeit weiterhin einem Mann und einer Frau vorbehalten ist, so erhalten etwa gleichgeschlechtliche Paare nunmehr verfassungsmäßig gleiche Rechte. Mit der Annahme der neuen Verfassung durch die ecuadorianische Bevölkerung wird sich also das traditionelle, von der Kirche über Jahrhunderte geprägte Bild der Familie grundlegend ändern.

Außenpolitische Ausrichtung und geopolitische Bedeutung

Neben den erwähnten innenpolitischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Aspekten wirkt sich das neue Grundgesetz auch auf die Außenbeziehungen Ecuadors aus. Auf diesem Politikfeld sind die Neudefinition des Souveränitätskonzepts und die Neuausrichtung der Territorialverteidigung von zentraler Bedeutung. In der neuen Verfassung bezieht sich Souveränität neben dem Gebietsschutz auch auf eine souveräne Politik in Energie-, Kultur- und Ernährungsfragen (Art. 4). Bei der Territorialverteidigung distanziert sich der ecuadorianische Staat nun deutlich von der US-amerikanischen Politik, die auf eine globalisierte Terrorismusbekämpfung und die Militarisierung der Drogenbekämpfung fokussiert. Von besonderer Bedeutung sowohl im nationalen Rahmen als auch geopolitisch ist das Verbot der Errichtung von ausländischen Militäranlagen beziehungsweise der Nutzung nationaler Militäranlagen durch ausländische Streitkräfte auf ecuadorianischem Boden (Art. 5). Dieser langfristige Aspekt der Sicherheitspolitik dürfte sofortige Folgen haben, da es für die USA nun keine Rechtsgrundlage mehr für ihre Militärbasis in Manta gibt und diese demzufolge bald geschlossen werden müsste.

Außerdem sieht die neue Verfassung vor, zum Zwecke der Verteidigungspolitik und territorialen Souveränität verstärkt die regionale und subregionale Integration voranzutreiben (Art. 423).

Ausblick

Auch wenn durch den Erfolg des Referendums über Ecuadors neue Verfassung die Linke in Lateinamerika weiter an Stärke gewinnen dürfte, sind die zu bewältigenden Probleme, vor allem auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet, nach wie vor groß. Die Umsetzung und reale Ausgestaltung der neuen Verfassung steht erst noch aus. Es scheint deshalb verfrüht zu sein, wenn der Spiegel tönt: „Nichts geht mehr ohne die sozialistischen Führer Südamerikas. Und das über Jahre hinaus.“

Die größte Gefahr geht wohl von den Staatsfinanzen aus. Betrug das öffentliche Defizit in den ersten sechs Monaten von Correas Regierungszeit 2312 Millionen US-Dollar, lag es in diesem Jahr bei 5630 Millionen US-Dollar, ein Anstieg von 143 Prozent. Die Subventionen für verschiedene Sektoren und soziale Projekte erhöhten sich von 3,2 Prozent im Jahr 2003 auf 12 Prozent heute. Die öffentlichen Ausgaben des Staates steigen im Moment drei bis vier Prozent jährlich. Noch reichen die Einkünfte aus Steuern und Ölrente aus, um die Kosten des Sozialprogramms zu decken. Fraglich bleibt jedoch, ob die in der neuen Verfassung festgelegten Ziele auch in Zeiten der Krise finanziert werden können.

Trotz dieser möglichen realpolitischen Konsequenzen muss man konstatieren, dass die neue Verfassung modern und fortschrittlich ist. Ob sie hingegen geeignet sein wird, das Land endlich auf stabile Füße zu stellen, bleibt abzuwarten.


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