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Dollarisierung Ecuadors – Eine Fallstudie

Autor:  |  Frühjahr 2003

Im Januar diesen Jahres schloss der Economist seine Zwischenbilanz zur Dollarisierung Ecuadors mit einer knackigen These: Mittelfristig sei ein wirtschaftlicher Erfolg nur zu erwarten, wenn „die politischen Führer” das Land in eine „andine Version Hongkongs” verwandelten.[1] Wie die Umwandlung des südamerikanischen Andenstaates in eine Kopie des südostasiatischen Finanzzentrums funktionieren soll, mag das Geheimnis des Economist bleiben. Gleichwohl wirft der Vorschlag ein deutliches Licht auf ein zentrales Problem, das mit der Übernahme des US-Dollars als nationaler Währung einhergeht: Die Dollarisierung richtet ein Land bedingungslos auf die Anforderungen der internationalen Finanzmärkte aus. Dabei fällt unter den Tisch, dass wirtschaftliche Entwicklung auch und gerade in Zeiten neoliberaler Globalisierung mehr verlangt, als die „Glaubwürdigkeit” einer stabilen Währung.[2]

Seit mittlerweile zwei Jahren ist Ecuador offiziell dollarisiert. Am 9. Januar 2000 verkündete der damalige Präsident Jamil Mahuad die Übernahme des US-Dollars und im September desselben Jahres löste der Greenback den Sucre als gesetzliches Zahlungsmittel ab. Die Dollarisierung erschien als einziger Ausweg, um das Land aus der schwersten Wirtschaftskrise des ausgehenden Jahrhunderts zu fuhren. Und in der Tat gelang die ökonomische Stabilisierung. Ecuador verzeichnet – nach einer scharfen Reduktion des Bruttoinlandsprodukts um 7,3 Prozent im Jahr 1999 – wieder positive Wachstumsraten, die Investitionsquote steigt, die offizielle Arbeitslosigkeit sinkt. Die Inflationsrate sprang zwar zunächst auf fast 100 Prozent im Jahr 2000 an, sinkt seitdem aber kontinuierlich. Insbesondere der Verfall der nationalen Währung, die im Jahr 1999 um knapp 200 Prozent abgewertet worden war, ist durch die Dollarübernahme endgültig beendet. Diese Daten scheinen die These vom rettenden Dollar zu bestätigen, die in den vergangenen Jahren vor allem von führenden US-Ökonomen begründet worden ist. Man muss allerdings gar nicht so genau hinschauen, um die Schattenseiten hinter dem dürftigen Licht zu entdecken, die die bedingungslose Hingabe an die US-Währung bedeutet.

Pro und Kontra Dollarisierung

Anfang 1999 schlug der damalige argentinische Präsident Carlos Menem die Dollarisierung Argentiniens vor. Die feste Bindung des Peso an den US-Dollar – die mittlerweile Geschichte ist – war in arge Bedrängnis geraten. Die Finanzkrise in Ost- und Südostasien hatte sich nach Lateinamerika fortgesetzt und zu einer starken Abwertung des brasilianischen Real geführt. Damit wurde auch die argentinische Währung auf den internationalen Finanzmärkten zum „Wackelkandidaten”. Mit der Übernahme des Dollars wollte Menem die Wechselkursfixierung gegenüber den Vereinigten Staaten ein für alle Mal absichern. Menems Initiative scheiterte, die Idee aber überlebte. Vor allem im amerikanischen Raum wurde die Frage der Dollarisierung schnell zu einem zentralen Brennpunkt der akademischen wie politischen Debatten, die sich mit den währungspolitischen Lehren aus den Finanzkrisen der neunziger Jahre beschäftigten. Dass einzelne Staaten nicht über eine eigene, nationale Währung verfügen, ist als solches kein neues Phänomen. Eine ganze Reihe von Kleinstaaten von Mikronesien bis Tuvalu sind seit Jahrzehnten dollarisiert. Bedeutendster Fall dieser „traditionell” dollarisierten Länder ist Panama, das mit der Unabhängigkeit 1904 den US-Dollar als gesetzliches Zahlungsmittel einführte. Neu ist allerdings die Entscheidung eines unabhängigen Staates, die etablierte Nationalwährung zu Gunsten einer fremden aufzugeben. Ecuador spielt hier die Rolle eines Pioniers, dem seitdem aber lediglich El Salvador (seit 2001) gefolgt ist.

Die Übernahme einer Fremdwährung funktioniert dabei grundsätzlich wie ein auf Dauer gestelltes Regime einseitig fixierter Wechselkurse. Das Land verzichtet auf jegliche eigenständige Geld- und Währungspolitik, wird zum passiven Empfänger externer Entwicklungen. Eine Ab- oder Aufwertung gegenüber der „Ankerwährung” ist ausgeschlossen. Gegenüber Drittwährungen folgt das dollarisierte Land also automatisch der Wechselkursentwicklung des Dollars: Wertet ein Land gegenüber den USA ab, tut es dies auch gegenüber Ecuador. Auch der nationalen Geldpolitik sind die Hände gebunden. Das Wachstum der Geldmenge ist einzig und allein über den Zu- und Abfluss von Dollardevisen bestimmt. Ein Defizit in der Zahlungsbilanz führt somit zu einer absoluten Reduktion der Geldmenge; nur über den Aufbau von Devisenreserven kann die Politik in Grenzen gegensteuern. Die allgemeine Zinsentwicklung hängt insbesondere von zwei Faktoren ab: erstens vom US-Zinsniveau, und d.h. von Konjunktur und Geldpolitik in den USA. Zweitens vom „Länderrisiko”, dem länderspezifischen Aufschlag auf das internationale Zinsniveau, das die internationalen Finanzmärkte je nach Einschätzung der „Glaubwürdigkeit” des Landes verlangen.

Die Begründung der Dollarisierungsstrategie ist einfach. Mit der Übernahme einer so harten wie glaubwürdigen Währung kann ein Land Stabilität, die es nicht eigenständig erzeugen kann, schlicht importieren. Hohe Abwertungs- und Inflationsraten gehören der Vergangenheit an, Währungsspekulation und -krise werden unmöglich. Was nicht zuletzt die internationalen Finanzmärkte honorieren: Der Aufschlag auf das nationale Zinsniveau, den internationale Investoren zum Ausgleich von Abwertungs- und Insolvenzrisiken verlangen, fällt markant. Mit der Dollarisierung sinkt also das Zinsniveau. Der Schuldendienst wie die Kreditaufnahme z.B. zu Gunsten von Investitionen werden billiger. Das neu gewonnene „Vertrauen” auf den internationalen Finanzmärkten legt zudem die Grundlage für wachsende Kapitalzuflüsse von außen. Die Übernahme des US-Dollars -oder auch die Übernahme des Euros in Mittel- und Osteuropas – ermöglicht so mehr Stabilität in Binnen- wie Außenwirtschaft, fördert Investitionen und Wirtschaftswachstum und reduziert die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Wirtschaftskrisen. Soweit das idealtypische Plädoyer für die Dollarisierung.

Dieser rosigen Aussicht stehen allerdings gewichtige Argumente entgegen, von denen hier nur die grundsätzlichsten genannt seien. So kann es fatale Konsequenzen haben, wenn ein Land auf die Möglichkeit zukünftiger Abwertungen verzichtet. Das dollarisierte Land hat nämlich mit einem doppelten Aufwertungsdruck zu kämpfen. Gegenüber dem Dollarraum führen einerseits eine relativ höhere Inflationsrate wie eine relativ geringere Produktivitätsentwicklung zu einer realen Aufwertung. Andererseits bedeutet jegliche Abwertung von Drittwährungen gegenüber dem Dollar auch eine nominale Abwertung gegenüber dem dollarisierten Land. In beiden Fällen werden Waren und Löhne vor Ort relativ teurer, internationale Konkurrenzfähigkeit geht verloren. Dass dies katastrophale Auswirkungen haben kann, zeigt nicht zuletzt die Erfahrung mit der argentinischen Dollarbindung: Unternehmenspleiten und massiv ansteigende Arbeitslosigkeit, Rezession und Deflation sind die üblichen Folgen.

Auch der Verlust der Geldpolitik ist nicht einfach mit dem Verweis auf die Erfolgsbilanz der US-Geldpolitik vom Tisch zu wischen. So ist es beispielsweise nicht mehr möglich, dass die Zentralbank im Fall einer systemischen Bankenkrise als „lender of last resort” zu Hilfe eilt und zusätzliches Geld druckt. Gleichzeitig verliert die dollarisierte Ökonomie ihre eigenständige Wachstumskapazität: Nur kontinuierliche Warenex- und Kapitalimporte ermöglichen Wirtschaftswachstum. Ohne externe Devisenzuflüsse stagnieren Geld- und Kreditmenge. Dass eine solche Konstellation zu breiten und kontinuierlichen Investitions- und Kreditzuflüssen aus dem Ausland führen soll, erscheint dabei eher unwahrscheinlich. Auch trügt die Hoffnung, die Dollarisierung schütze vor der „Ansteckung” gegenüber Finanzkrisen in anderen Ländern: Zwar ist eine „Ansteckung” über den Kanal der Wechselkursspekulation in der Tat ausgeschlossen, dafür wirkt sich die Währungskrise in Drittländern aber – wie dargestellt – nun in einer unhintergehbaren nominellen Aufwertung aus. Statt erfolgreicher Krisenprävention zeigt sich lediglich eine Verschiebung von Problemlagen.

Erste Erfahrungen Ecuadors

In Ecuador lässt sich das Janusgesicht der Dollarisierung bereits beobachten. Zunächst konnte die offene Wirtschaftskrise beendet werden, der Stabilitätsimport gelang. Dieser Erfolg stützte sich allerdings nicht zuletzt auf (dollarisierungsunabhängig) ansteigende Erdölpreise. Zentral ist außerdem die Unterstützung der Dollarübernahme durch die „internationale Finanzgemeinschaft”. Erst nach Umsetzung der Dollarisierung erreichte Ecuador endlich, worum die Regierung Mahuad während der gesamten Wirtschaftskrise gekämpft hatte: ein IWF-Abkommen, das neue Kredite von IWF, Weltbank und Interamerikanischer Entwicklungsbank ermöglichte, sowie erfolgreiche Umschuldungsverhandlungen mit privaten und öffentlichen Gläubigern (Londoner und Pariser Club). In Ecuador zeigte sich allerdings ebenso direkt die Kehrseite der monetären Stabilisierung. Der reale Wechselkurs erreichte bereits 2001 wieder das Niveau von 1997: Die hohen Inflationsraten, die der langsamen Anpassung an das US-Niveau bei bereits fixierten Wechselkursen vorausgingen, haben die massive Währungsabwertung der Krisenjahre 1998/1999 in kürzester Zeit ausgeglichen. Diese Aufwertung schlägt sich direkt in der Handelsbilanz nieder. Die Nicht-Erdölexporte sinken, während die Importe – unter anderem Konsumgüter aus Peru und Kolumbien, die gegenüber Ecuador bereits an Wettbewerbsfähigkeit gewonnen haben -ansteigen. Gleichzeitig scheinen sich die Reallöhne auf sehr niedrigem Niveau zu stabilisieren. Auch die internationalen Finanzmärkte erkennen diese zwiespältige Bilanz: Der Zinsaufschlag für ecuadorianische Staatsanleihen ist zwar mit dem Wegfall des Wechselkursrisikos deutlich gesunken, hebt allerdings das Zinsniveau weiter in den zweistelligen Prozentbereich.

Die ambivalente wirtschaftliche Erholung spiegelt sich in einer Verstärkung der gesellschaftlichen und politischen Polarisierung wider. So weisen beispielsweise die Ergebnisse der Kommunalwahlen vom Mai 2000 darauf hin, dass sich die traditionelle Fragmentierung des Landes zwischen ökonomisch dominantem, weltmarktintegriertem Küstentiefland (Costa) und eher binnenorientiertem Andenhochland (Sierra) weiter zuspitzt. Dabei stimmten an der Costa 86 Prozent für Parteien des Mitte-Rechts-Spektrums, die die Dollarisierung grundsätzlich befürworteten. Im Landesinneren war hingegen das Mitte-Links-Spektrum und insbesondere die dollarisierungskritische, indigene Partei Pachakutik erfolgreich. Auch die außerparlamentarischen Proteste indigener und sozialer Bewegungen, die im Januar 2000 in einem erfolglosen Putsch kulminiert waren, reißen nicht ab. Insgesamt zeichnet sich zudem eine weitere Verschlechterung der sozialen Lage in Ecuador ab. Ecuadors derzeitige Antwort auf die Anforderungen der Dollarisierung besteht aus drei so zentralen wie unzuverlässigen Pfeilern.[3] Da ist erstens das „schwarze Gold”: Ökonomie und Politik sind auf die stark schwankenden Erlöse aus dem Erdölgeschäft angewiesen. Eine neue, im Land hoch umstrittene Schweröl-Pipeline vom Amazonas-Tiefland zur Pazifikküste soll innerhalb der nächsten 20 Jahre rund 800 Millionen Dollar an Einnahmen bringen. Zweitens hilft die Emigration: Nach Regierungsangaben haben in den vergangenen drei Jahren rund 400.000 Ecuadorianerinnen und Ecuadorianer das Land verlassen, vor allem in Richtung Spanien und USA. Deren Überweisungen „nach Hause” summierten sich im Jahr 2001 auf 1,4 Milliarden US-Dollar und bilden damit, gleich nach den Erdölexporten, die zweitwichtigste Devisenquelle. Drittens ist Ecuador auf kontinuierliche Kreditzuflüsse von IWF & Co. angewiesen. Nicht zuletzt aufgrund bestehender Schulden: Etwa die Hälfte des Staatshaushalts fließt in den Schuldendienst. Währenddessen lebt fast die Hälfte der Bevölkerung mit weniger als zwei Dollar pro Tag unterhalb der Armutsgrenze.

Ecuadors Weg in die Dollarisierung

Vor dem Hintergrund dieser Folgen drängt sich die Frage nach dem „Warum” förmlich auf. Wie kommt ein Staat wie Ecuador dazu, seine Währung inklusive Geld- und Währungspolitik freiwillig aufzugeben? Dabei greift eine Analyse zu kurz, die die Dollarisierung mit den vorgeblichen „Sachzwängen” der Globalisierung zu erklären sucht. Zwar führte die Eskalation der Finanzkrise im Laufe des Jahres 1999 zu einer Situation, in der sich die Aufgabe der eigenen Währung zunehmend aufdrängte: Der Sucre verlor nicht nur im Verhältnis zum Dollar dramatisch an Wert, sondern auch die Inflationsrate zog deutlich an. Nichtsdestotrotz zeigt sich für Ecuador alles andere als ein „rein ökonomisch” bestimmter Weg in die Dollarisierung.

Vor dem Hintergrund der eskalierenden Krise gelang es Vertretern der weltmarktintegrierten Küstenökonomie, in einer regelrechten Dollarisierungskampagne die Aufgabe des Sucre als nahezu alternativlose Krisenstrategie in Gesellschaft und Politik zu verankern. Zentrum dieser Kampagne war das ökonomische Zentrum der Costa, Guayaquil. Im September 1998 startet dort eine regionale Industriekammer die Dollarisierungsinitiative, die sich langsam aber sicher über das Land verbreitet. Unterstützung finden die Dollarisierungsbefürworter bei namhaften nationalen und internationalen Ökonomen und im Laufe der Krise auch zunehmend unter denjenigen ecuadorianischen Mitte-Rechts-Parteien, die primär in der Küstenregion verankert sind. Treibende Kräfte aber bleiben die Industrie- und Handelskammern. Dabei gelingt es, den klar dollarisierungskritischen Dachverband der Exportunternehmen politisch zu marginalisieren.

Nach und nach übernehmen die Dollarisierungsbefürworter die Interpretationshoheit über Krisenverlauf und Krisenlösung. Mit zunehmender Wirtschaftskrise werden Vorstellungen einleuchtend, nach denen eine korrupte Klientelpolitik, die auf Kosten „der Bürger” die Geldmenge und die öffentliche Verschuldung ausweitet, durch eine völlige Aufgabe der (geld-) politischen Entscheidungen gestoppt werden müsse. Materiell können sich die „Dollarisierer” darauf stützen, dass das breite Interesse an einem stabilen Geld mit wachsender Finanzkrise ebenfalls zunimmt.

Letztlich wirkt die Dollarisierung als strategisches Projekt zur Allianzbildung innerhalb der konservativ-neoliberalen Kräfte in Politik und Gesellschaft Ecuadors. Mit der Übernahme des US-Dollars ist es ihnen gelungen, zukünftige soziale Auseinandersetzungen um die „richtige” Wirtschafts- und Sozialpolitik massiv vorzustrukturieren. Inflation und Abwertung müssen weder als Quellen zukünftiger Geldentwertung gefürchtet werden, noch steht ihr Einsatz zu Gunsten einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik zur Debatte. Geld- und Währungspolitik sind in den Bereich der nationalen non-decisions ausgelagert. Gleichzeitig wird das Ziel, ausländische Devisen ins Land zu ziehen, nun in der Tat zum ökonomischen Sachzwang. Die Dollarisierung bedeutet somit nicht zuletzt eine massive Transformation des politischen Terrains zu Lasten der potenziellen Verfolgung alternativer Modelle.

Dollarisierung und neoliberale Globalisierung

Das Scheitern des argentinischen currency boards Anfang des Jahres setzt die Serie von Finanzkrisen der neunziger Jahre fort. Von Mexiko (1994/1995) über Ost- und Südostasien (1997/1998), Russland (1998) und Brasilien (1999/2000) bis eben Argentinien (2000/2001) zeigt sich: Früher oder später entlarven die internationalen Finanzmärkte periphere Währungen als das, was sie sind: schwach und unsicher. Kein unilaterales Währungsregime ermöglicht eine dauerhaft glaubwürdige Wechselkursfixierung. Dabei sind die in Fremdwährung verschuldeten Länder der Peripherie darauf angewiesen, das eigene, strukturell schwache Geld in der internationalen Währungskonkurrenz als möglichst stabil und stark zu positionieren. Nur so können sie internationale Finanzmittel anziehen, die nicht zuletzt für Schuldendienst und Tilgungszahlungen notwendig sind. Die offizielle Dollarisierung bietet sich hier als Strategie an, um das strukturelle „Glaubwürdigkeitsproblem” zu lösen, dem jegliche Geld- und Währungspolitik in Schwachwährungsländern unterliegt. Die Möglichkeit zukünftiger Geldentwertung wird endgültig ausgeschlossen.

Die erfolgreiche monetäre Stabilisierung ist allerdings nur eine Seite des währungspolitischen Dilemmas, vor dem die Länder der Peripherie im Kontext neoliberaler Globalisierung verstärkt stehen. Einerseits verlangt die internationale Konkurrenz der Kapitalanlagestandorte in der Tat eine stabile Währung. Gleichzeitig läuft eine Strategie der Überbewertung aber dem Ziel der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Produktionsstandortes diametral zuwider. In diesem Zielkonflikt setzt die Dollarisierung auf die institutionelle Verankerung und Radikalisierung des „Primats monetärer Stabilisierung”. Und das bedeutet nicht zuletzt die Akzeptanz einer auf Dauer gestellten Konstellation der Überbewertung. Letztlich bleibt in der Tat nicht viel mehr, als dem dollarisierten Land die Verwandlung in ein internationales Finanzdienstleistungszentrum ä la Hongkong zu wünschen. Die Perspektive umfassender, auch industrieller Entwicklung zumindest rückt in weite Ferne.

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J.W. ist Doktorand an der Hessischen Stiftung Friedensund Konfliktforschung in Frankfurt/M.

Anmerkungen

[1] The Economist, 26.1.2002, S. 50: “But in the medium-term, the dollar will bring prosperity only if political leaders draw the right conclusions, and try to turn their country into an Andean Version of Hong Kong.”

[2] Zu einer ausführlichen Auseinandersetzung mit der Dollarisierung und dem Fall Ecuador siehe Jonas Wolff, Der US-Dollar als Rettungsanker? Ambivalenzen einer Krisenstrategie am Beispiel Ecuadors, HSFK (Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung) Report, Nr. 6/2002, Frankfurt am Main.

[3] Vgl. The Economist, 26. l .2002, S. 50, Financial Times, 27./28 .4.2002, S. 2, Frankfurter Rundschau, 21.5.2002, S. 9.


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